李 萌
黄河流域现有生态环境管理体制是工业文明模式下形成的架构体系，表现为自上而下的科层制和部门管理的条块分割，缺乏沟通机制，难以实现协同治理，不能满足黄河流域共生共存共育共荣的高质量发展需求。多元善治，促进流域范围内政府部门、企业组织、社会组织和公众等利益相关主体有序参与黄河流域的保护与治理，形成人人有责、人人尽责、人人享有的流域治理共同体，是切实增进流域的整体利益、确保黄河治理稳定与可持续的关键，也是推进流域生态文明国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。
黄河流域生态环境亟需区域协同治理
1.黄河流域治理的问题多方面且相互影响
黄河治理的问题表现为多方面。黄河流经多个地貌与省份，流域从源头到河口。其界限不同于传统行政区域的划分，涉及河流上下游、左右岸及附近区域，生态环境状况复杂多样，流域内资源、生态与环境系统之间相互影响，面临生物多样性减退、环境恶化、洪涝灾害、泥沙沉积、水资源短缺、水源污染导致的粮食安全与健康等多种难题。
具体来说，流域内各区域面临的问题与挑战不尽相同。在整治时，通常会根据当地经济状况和产业结构选择不同的治理侧重点，以行政单元为管理边界，各自施政，各自施策。这种单要素的割裂式治理，不仅难以形成合力、促进要素间的良性互动，还造成治理的失范和地区发展的失衡，使黄河流域资源、生态、环境的耦合影响更为复杂，流域整体上的生态补给能力逐年下降，生态风险逐年增高。
2.流域内现有生态环境治理体制条块分割
多年以来，黄河流域的水源、水量、水质、供水、排水、治污等相关管理职能分散在水利、交通、生态环境、农业、自然资源等部门，部门分散化的管理导致利益的争夺和责任的推诿时有发生。
主要表现为，各级政府以部门利益为导向，针对黄河流域水资源的不同价值（如水产养殖、航运、水力发电、农田灌溉、旅游娱乐等）进行开发利用，而对开发过程中产生的、与本部门权责无关的负效应置之不顾，从而形成“管水量的不管水质、管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”的局面。黄河水利委作为黄河的最高管理机构，行使黄河流域内的水行政主管职责，在某种程度上打破了部门和行政区的界限，但黄河水利委隶属于水利部，扎根在各地方，在出台和运用政策工具上，缺乏权限和自主性，导致黄河流域治理的碎片化问题仍然没有得到根本解决。
总体而言，黄河流域目前的管理体制难以满足现实治理的需求。各治理要素、治理主体缺乏统筹， 治理工作割裂、孤立，面对整体性的黄河流域生态环境保护，多年来难于协同治理的困局一直没有真正打破。
协同治理的障碍在于传统工业化思维
1.现有生态环境管理体制是传统工业时代的产物
造成黄河流域协同治理困境的一个根本原因，是现有生态保护管理体制乃是工业文明模式下形成的架构体系。工业文明的效率源自自下而上的一元化，难以适应黄河流域生态保护与高质量发展的需要。
长期以来，在工业文明的发展范式下，黄河流域管理的流域机构与地方机构均属于科层式管理体制，即通过中央自上而下将事务发包给下一层级落实政策法令。这种科层式治理结构，虽然可以保障纵向责任的落实与体制的稳定，但科层式机构之间的横向沟通，缺乏统一的交流与合作模式。
黄河流域机构与地方政府相关部门的横向联系没有正式的信息交流渠道，黄河流域机构也没有纳入地方政府部门的交流平台。现有参与黄河流域生态保护的机构，也仅限于政府的各个机构，企业、居民、社会公益组织等不参与重要的黄河治理决策。然而，黄河的诸多问题，如灌溉用水、工业排污等， 不仅与企业、公众的行为及利益息息相关，一些社会公益组织的知识和丰富的经验也难以得到采用。由于黄河生态保护及治理缺少多方利益相关者的参与，也就不可避免地遭遇政策支持度低、推行困难，流域内的生态保护和资源开发目标冲突、空间失配等结果。
2.出路在于从“管理”到“现代化治理”
黄河流域是一个有机的整体。由各级政府依靠层级式管理、行政式命令，以及政府投入作为主要治理主体的传统方式，已经无法应对流域层面的大规模、广面积、多样化、强关联、复杂化的生态环境问题。单主体的治理模式，也使得黄河流域生态环境保护缺乏内生动力和可持续性。
治理黄河，重在保护，要在治理。治理是关键，突破在协同。确保协同治理效能提升的关键，又在于我们传统管理架构的调整与转型。在新发展理念指导下，从权力高度集中的管制向权益方的参与式管理转变。这不仅包括机构建设本身，更需要多元主体的参与及运行机制的创新。变“管理”为真正的“现代化治理”，也是生态文明发展范式的基本要求。
参与式流域治理新思路
1.参与式流域治理推动黄河流域水资源全过程优化管理
第一，参与式管理为黄河流域生态环境管理的决策带来较高的创新性与全面性。由于参与式管理要求诸多利益相关者在决策时贡献自己相关领域的知识和经验，并对不同的观点进行探讨，这就有助于避免知识上的漏洞与眼界的局限，有助于形成利于全局的决策与创新的解决办法。
第二，参与式管理有助于提高黄河流域生态环境管理设计规划的协同性。在规划方面，地方参与者可以提供具体的注意事项，在细节方面保证决策的可执行性。同时， 多方的参与式讨论可以在规划层面解决可能会发生的矛盾，使项目的设计和规划更合理有效。
第三，参与式管理有助于在实施阶段获得最大的支持与多方合作。由于黄河流域生态环境保护与治理的决策和规划是多方利益相关者共同参与制定的，实施过程更容易受到多方相关者，尤其是水资源密切使用者的支持，这将大大提高实施的有效性。另外，由于多方在决策和规划层面的协作实现了项目的共同目标和解决办法， 在实施过程中会减少多方摩擦和冲突的可能性。即使有冲突，前面决策与规划阶段的协作经验，也有助于多方在实施过程中找到解决冲突的方法。
2.需要注重四个主要方面的建设
（1）参与式管理结构的设计
参与式管理有管理导向和研究导向两种不同的结构设计。管理导向的参与式管理，更多用于形成共同的产出目标，而研究导向的参与式管理以研究为目的，更加关注于具体的实施与参与计划的设计路径。黄河流域在参与式管理的结构设计上，既可以依据黄河的治理现状和具体问题，来选择管理导向或研究导向的结构，也可以将二者结合，选举一个最高级的决策者来统一意见，制定统一的产出目标，并为实现产出的过程负责。
（2）参与方式与渠道的建设
参与的方式和途径直接影响到参与效用的发挥。我们可以从组织的创新和渠道的拓展两方面着手。在组织的建设上，可以改变长期以来单一式的行政主体，完善黄河委员会的组成，将黄河委员会从以政府官员为主体的结构，扩展到加入社区、企业、社会组织的代表，使流域每一个层面和每一个治理问题都有代表参与。
在渠道的建设上，拓展信息提供、咨询和社会组织等途径，大力推进公共听证会、利益相关者评估等建设，促进环境纠纷通过多种途径解决。国外由欧盟倡导并在多个河流协同治理中进行应用的“社会性学习”（即通过不同利益相关者在协同合作的互动过程中学习知识， 分享经验，以此促进全流域的整体发展），亦非常值得我们学习借鉴。
（3）信息平台的支撑建设
信息的准确、全面、及时与共享，是参与式流域治理顺畅推进的一个基本保障。我国在水质、水况、用水（地表水、地下水）等监测和采集数据方面有很大的空白， 数据质量也难以得到很好的保证， 这给黄河治理问题的认知和研究带来很大阻碍。另外，也存在机构间数据不透明，更新不及时等问题， 严重阻碍了机构间的合作及参与式管理体系的形成。
（4）立法的保障和法制化推进
参与式治理要有协同的目标、共享的权利、成熟的社会和顺畅的体制机制，并在法制的建设和保障下，才能确保其稳定和可持续性。一方面，要理清现行法制法规中不同法案的冲突与重叠，及时调整与修订，使法制更能对应现实的情况和需求。另一方面，要尽快填补法制保障的真空地带，尤其是要针对现有制度缺乏系统性和协调性问题，从保证全流域的大局利益角度，尽快完善法制体系。【本文是中国社会科学院创新工程重大科研规划项目“国家治理体系和治理能力现代化研究”（项目编号： 2019ZDGH014）的阶段性成果】
作者单位：中国社会科学院生态文明研究所
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