李名良
都市圈是城市化发展到高级阶段的产物。“十四五”是我国都市圈“强身健体”的关键时期。当前，我国市域人口规模超过1000万的城市有14个〔2019年，重庆、上海、北京、成都、天津、广州、深圳、武汉、石家庄、哈尔滨、苏州、杭州、郑州和西安等14个大城市（不含香港、台湾和澳门等）市域常住人口超过1000万。另外，河南南阳和山东临沂两个地级市常住人口超过1000万，但是两地多为农村地区，城镇化率相对较低，尚难以形成都市圈〕，近六成城市土地面积超过1万平方公里，在空间范围上已经与国际成熟都市圈相当，但是大部分经济实力仍然不强。我国都市圈“大而不强”问题突出，除与公共服务分布不均、经济要素跨行政区流通不畅和城乡资源配置体制机制不顺等因素有关外，中心城区与外围城镇间快速轨道交通有效供给不足也是重要原因。超大特大城市演进为都市圈，轨道交通网与都市圈产业和城镇空间协同发展是客观规律，建设都市圈轨道交通系统需“网城协同、因地制宜”确定供给策略。
准确把握都市圈交通、产业和空间协同规律
超大特大城市向都市圈演进主要体现为在1小时通勤圈内人口和产业资源的调整与重组，轨道交通网与都市圈产业和城镇空间高效协同，实现中心城市与都市圈经济实力双提升。
（一）超大特大城市演进为都市圈，关键在中心与外围以及外围内部构建高效人口和产业协作新体系
聚集经济向心力与聚集不经济离心力共同决定城镇空间形态的演进方向与速度，聚集经济体现为中心城市生产活动集聚提高生产效率，中心城市有限土地资源推高住房成本和企业场地租金，成本上升侵蚀企业利润表现为聚集不经济。为了缓解聚集不经济，人口和企业向周边城镇迁移，即中心城市向外围城镇辐射人口和产业，而中心城市由于人口和产业外迁，可以腾出更多空间来发展研发和金融等高附加值产业。随着外围城镇体系的完善，外围城镇内部也将建立人员和产业联系，由此在中心与外围以及外围内部构建起高效的人口和产业协作新体系。其中，中心城市人口和产业向外迁移是都市圈发展的逻辑起点，其渠道一旦受阻，中心城市就会出现经济密度和质量向上攀升困难的问题，同时对外围城镇辐射带动作用受限。
（二）缓解职住分离的负面效应，实现都市圈产业同城化，需要基于轨道交通网络打造1小时通勤圈
中心城市向外围城镇辐射人口和产业，使得超大特大城市居民的职住和产业空间范围进一步扩大， 中心与外围和外围内部空间隔阂需要通过交通来消除和缓解。根据国内外发展经验，职住分离对居民幸福感有显著负面影响，单程通勤时间控制在1小时以内为宜，出行通勤化是缓解职住分离负面效应的重要手段。同时，出行通勤化是都市圈产业同城化发展的客观需要，产业集群各个企业和企业不同环节位于都市圈不同城镇空间，但是同城化效应使业务高效聚合，如同分布在同一个城市。其中产业同城化包括人、物和信息同城化，随着物流和信息技术发展，物和信息同城化的时空约束越来越弱，但人的同城化限定于1小时通勤圈。轨道交通在供给通勤化出行服务方面具有优势， 这是因为随到随走和快进快出节省通勤时间，准时固定出行流程提高时间运用效率，“公交化”票价降低居民出行经济负担，舒适的出行体验减轻精神压力，绿色清洁的用能方式减少环境污染。
基于网城协同理解都市圈轨道交通供给模式
在高峰时间段，以地铁为主的城市轨道有效辐射半径受限，中心城区与外围城镇间快速轨道交通必不可少，国外如纽约的通勤铁路、巴黎的区域快铁和远郊铁路、东京的私铁和JR线等，我国称之为市域（郊）铁路（《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础〔2017〕1173号）指出，市域（郊）铁路是城市中心城区联接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统）。从网城协同视角看，人口和产业稠密程度和空间形态不同，都市圈通勤需求规模和分布有显著差异， 中心城区与外围城镇间轨道交通连接方式需与之匹配，由此形成不同模式都市圈轨道交通系统。
（一）高度稠密型都市圈打造内慢外快式轨道交通系统
在高度稠密型都市圈，中心城市和外围城镇均表现出很强的人口和产业承载能力，中心与外围以及外围内部都有密切联系。中心与外围间职住分离严重导致通勤客流量很大，沿着通勤走廊由中心城市向外围城镇密集分布； 外围城镇有较为完备的城市功能， 外围城镇之间联系同样紧密。基于全域旺盛通勤客流需求、人口和产业沿通道密集分布、通道资源集约利用等考虑，中心与外围间采取快慢线并行的方式建立轨道交通网， 使其在高峰时段具备开快车的能力，通过压缩外围通勤时间来弥补中心通勤时间过长的缺陷。东京都市圈是此类供给模式的典型代表， 1.36万平方公里（包括东京都和埼玉县、千叶县与神奈川县）的土地聚集了3631万人（2017年），每天中心（指东京区部709平方公里）与外围间客流量超过1000万人次（人均0.28次），且大多数选择公共交通出行（进出东京区部的公共交通出行分担率达80%以上）。东京都市圈中心与外围间轨道交通主要有私铁和JR线，两者进入中心城区后大多需要换乘开行相对较慢的地铁，私铁和JR线根据客流特征设制了多股轨道，利用甩站等方式开行快车。
（二）低密度职住分离型都市圈打造内快外慢式轨道交通系统
在人口和产业稠密程度相对较低的都市圈，虽然中心城市人口和产业同样高度聚集，但是外围城镇人口和产业分布相对分散且密度较低，中心与外围之间仍然存在较为明显的职住分离现象，两地间通勤需求量较高，属于低密度职住分离型都市圈。同时，外围城镇人口和产业沿通勤走廊密集分布，都市圈外围城镇通勤需求极为分散，制约了外围轨道交通在通勤时段的开行速度，需要通过中心城区开快车的方式来缩短全流程通勤时间。但是，由于外围城镇规模远不如高度稠密型都市圈，客流量难以大面积支撑多股轨道同步运营。以巴黎都市圈为例，1.2万平方公里（指大巴黎地区）的土地承载了1142万人（2 0 1 6年），每天中心（指巴黎核心集聚区726平方公里）与外围客流量约为400万人次（人均0 . 3 5 次），其中有40%的人选择公共交通出行。其区域快线和远郊铁路主要承担都市圈中心与外围间通勤功能，区域快线大部直接贯穿中心城区，并且在市区站间距大于郊区， 远郊铁路在市区设站较少或不设站，部分路段采取双层列车的方式扩大容量，构建了内快外慢式轨道交通系统。
（三）低密度职住平衡型都市圈打造多网拼接式轨道交通系统
在人口和产业稠密程度相对较低的都市圈，如果中心城市与外围城镇间实现了较大程度的职住平衡，外围城镇人口和产业分布分散但组团式发展，中心与外围间通勤需求相对较少，都市圈通勤需要主要集中在中心城市和外围城镇组团内部，属于低密度职住平衡型都市圈。外围城镇土地资源较为丰富，公路交通拥挤程度相对较低，汽车是主要通勤工具，轨道交通仅是外围城镇通勤交通的补充，并且与中心城市内部轨道交通相对独立，通过有限站点与中心城区轨道交通系统便捷换乘。外围城镇轨道交通站间距相对较大，行车速度相对较快， 主要服务区域内部通勤需求。以纽约都市圈为例，2.5万平方公里（包括纽约市5区及其周边26个县）承载了2120万人（2000 年），80%以上出行为区内出行， 每天中心（指纽约市1213平方公里） 与外围间客流量300万人次（人均0.14次），且大多数人选择小汽车出行。纽约市周边地区形成较为独立的三大通勤铁路系统，其中长岛和新泽西通勤铁路接入宾州车站，大都会北方铁路接入大中央车站，换乘站都位于中心城区（纽约市的曼哈顿区）。
总之，日本与欧美各国形成了不同类型都市圈，各自构建了与之相适应的轨道交通系统。我国大部分具有都市圈发展潜力的城市人口规模大且分布密集，部分超大特大城市的市域人口规模和密度已经超过欧美国家成熟型都市圈，有向高度稠密型都市圈发展的趋势。同时，部分外围城镇受行政区划、产业基础和历史机遇等因素驱使，出现分散组团式发展， 不同都市圈或同一都市圈不同区块的稠密程度和空间形态将有差异。因此，我国都市圈轨道交通系统建设要坚持“网城协同、因地制宜”的发展理念。
推动我国都市圈轨道交通高质量发展的建议
基于都市圈交通、产业和空间协同发展的客观规律，对比三种类型都市圈轨道交通系统，针对我国都市圈轨道交通在供给模式、四网融合、市域（郊）铁路服务质量和沿线土地捆绑开发等方面存在的突出问题，提出如下建议：
（一）因城制宜创新都市圈轨道交通供给模式
当前，我国都市圈空间尺度的轨道交通规划相对较少，部分特大超大城市市域范围与国际成熟都市圈相当，但是周边诸多与之有密切人口和产业联系的城镇化地区却不在同一市域范围内，跨行政区的轨道交通供给滞后，城市轨道交通规划并不能替代都市圈轨道交通规划。同时，不同类型都市圈轨道交通供给模式不同，中心城市、外围城镇以及两者互联的轨道交通是有机结合体，科学编制都市圈轨道交通规划，统筹考虑都市圈人口、产业稠密程度和空间形态等因素，设计轨道交通网，制定供给策略和时序，有利于促进轨道交通网与都市圈产业和城镇协同发展。
（二）因网制宜推进都市圈轨道交通“四网融合”
我国都市圈存在四种功能层级分明的轨道交通，分别是服务中心城市市区的城市轨道、连接市区与外围城镇的市域（郊）铁路、联通中心城市与周边大城市的城际铁路以及具有更远辐射能力的干线铁路。城市轨道交通和市域（郊） 铁路是都市圈通勤交通系统的骨干，为了压缩通勤时间，两者可以合网运营尽可能提高衔接效率，市域（郊）铁路还需要采用更为灵活的运营组织模式，扩大中心城区有效辐射半径。当前，我国城际铁路与干线铁路基本可以实现跨线合网运营，大多数城际铁路只有承担干线通道功能才能缓解客流不足的问题，两者与都市圈内部轨道交通融合主要是站点的便捷换乘。因此，都市圈轨道交通“四网融合” 包括：一是城市轨道交通与市域（郊）铁路合网运营，二是城际铁路与干线铁路合网运营，三是合网后两张大网的便捷换乘。
（ 三） 因线制宜提升市域（郊）铁路服务质量
近年来，我国特大超大城市逐渐向外围城镇辐射人口和产业， 连接中心城市与外围城镇的市域（郊）铁路受到重视，但是大部分项目服务质量水平并不高。一是以城市轨道名义修建的市域快线多为中心城区地铁的延伸线，如果存在高峰时间段开快车难问题，可以考虑适当增建轨道，并合理设置站点，创新运营组织模式，供给中心与外围间快速通勤服务。二是以铁路方式修改建的市域（郊）铁路， 针对普遍存在的换乘不便和公交化运营难等问题，建议中心向外辐射状新线纳入城市轨道交通网，外围城镇组团间新线依据网络体系和规模创新运营模式，改造线路与城市轨道交通合网运营。三是以城际铁路名义修建的城市轨道和市域（郊）铁路项目，建议按上述两种方式改造升级、提升服务质量。
（四）因站制宜推动都市圈轨道沿线土地捆绑开发
在都市圈发展过程中，沿轨道交通蔓延式布局产业和人口较为普遍，推动轨道沿线土地捆绑开发不但有助于中心城市向外辐射人口和产业，而且有利于创新轨道交通投资融模式。由于站点的区位和客流量存在差异，其周边的产业潜力和居住环境等不同，需要选择适宜的捆绑开发模式。一方面，位于中心城区内或是较近且客流量大的站点，可以考虑打造为城市综合体， 利用通勤客流量发展场站经济。另一方面，离中心城区较远且客流量相对较小的站点，站点的经济开发价值相对较低，应当适当扩大土地开发范围，向外扩展建设以生活功能为主的城市社区、以生产功能为主的产业聚集区或是职住平衡的特色小镇。
作者单位：国家发展和改革委员会综合运输研究所
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