刘奇，博士生导师，国务院参事室特约研究员，中央农办、农业农村部专家咨询委员会委员，清华大学中国农村研究院学术委员会委员，中国农业大学、安徽大学等院校兼职教授。主要著作：《刘奇文丛六卷》《中国三农危与机》《贫困不是穷人的错》《大国三农 清华八讲》《乡村振兴：三农走进新时代》等十余部。
脱贫攻坚收官，全面建成小康社会，将是中华民族五千年文明史上前无古人的壮举。但进入小康时代，并不等于贫困问题的根除、贫困治理的结束。贫困是人类的梦魇，有富裕就有贫困，贫困与富裕如影随形。只要人类社会有国家存在，治理贫困就是一个永恒的课题，只是不同时代背景下的表现形式和治理方式不同。进入小康时代，我国贫困治理将呈现诸多新特征、新走势。把握新特征，洞悉新走势，把贫困治理平稳导入乡村振兴的主航道，是两大战略有机衔接面临的新任务。
一是从存在状态看，扶贫对象由绝对贫困转为相对贫困。通过几年来举国体制的脱贫攻坚，“两不愁三保障”的目标基本实现，绝对贫困已经消除。马克思认为，社会阶层属于社会固有的一种层序结构，是由于分配或占有社会资源的不同而表现为事实上的一种不平等状态。相对贫困是以社会的平均生活状况为衡量标准，如果家庭的生活状况低于社会平均水平到了一定的程度，即被认为处于相对贫困状态。因此绝对贫困的消除，并不意味着贫困群体的消失。社会阶层的固有存在必然带来相对贫困群体的长期存在。脱贫攻坚结束，社会进入小康时代， 贫困的存在状态将由绝对贫困转为相对贫困，扶贫工作的内涵和外延将不断扩展。反贫困问题是任何国家、任何时代、任何社会制度都必须共同面对的现实问题。
二是从人群特征看，由多状况交织转为老弱病残为主。贫困问题不是一个单纯的经济现象，而是集经济、社会、自然等因素于一体的复合现象。富裕的生活大体相似， 而贫困的原因各有不同。从脱贫攻坚期的扶贫对象来看，这部分群体致贫原因复杂、贫困程度较深。在全国扶贫开发信息系统中，致贫原因包括因病、因残、因学、因灾、缺土地、缺水、缺技术、缺劳力、缺资金、交通条件落后、自身发展动力不足、因婚、因丧、因疫情等14种，很多贫困户还是多种致贫原因交织，家中既有病人和学生，又缺少技术和资金的现象比较常见。脱贫攻坚期超常规的资金项目投入以及多措并举的帮扶成效逐步显现，农村基础设施和公共服务大为改观，一大批有发展能力和发展意愿者乘势而为，摆脱了贫困，但一些失能半失能群体和老弱病残人群没有发展能力，他们将成为扶贫对象的主要构成。
三是从空间分布看，由集中连片特困地区转为零散点状贫困分布。在脱贫攻坚时期，全国共划定了14个集中连片特殊困难地区，这些地区多是革命老区、民族地区、边疆地区，基础设施和社会事业发展滞后，生态环境脆弱，自然灾害频发，贫困人口占比和贫困发生率高，人均可支配收入低，脱贫任务重。经过脱贫攻坚期系统性政策效应，集中连片贫困地区的面貌得到了极大改观，群众生活得到了明显改善，基础设施和公共服务的短板也正在逐步补齐。2019年集中连片特困地区农村居民人均可支配收入11443元，增长11.5%，比全国农村高1.9个百分点。后脱贫攻坚时代， 这部分区域性整体贫困已经得到了全面解决，贫困的空间分布将呈现零散插花状态，不论贫富地区，不论城市乡村，都存在需要帮扶的相对贫困现象。空间分布的细碎化也给扶贫工作带来了新的难度和挑战，需要重整旗鼓，全域联动。
四是从需求层次看，由生存型转为生活发展型。脱贫攻坚期以让贫困人口稳定实现“两不愁三保障”为标准，这一标准聚焦的是贫困群众的生存问题。根据马洛斯需求层次理论，消除绝对贫困解决的是生理需求和安全需求问题，也就是生存需求问题，在生存需求得到满足后，社交需求、尊重需求和自我实现的需求成为最迫切的需求。生存和温饱已经不是衡量是否贫困的绝对标准，持续发展成为衡量贫困与否的重要准则。小康时代， 随着脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，群众对于生活质量的提高需求也将大大提升。乡村振兴的五大目标任务“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为群众全面实现人的五种需求搭建了平台。而贫困群体这种发展型需求的实现，也将反过来促进乡村经济社会的发展和活跃。因此，落实好乡村振兴的五大目标任务，是解决生活发展型贫困的根本。
五是从生成机理看，由原发型转为次生型。由于自然环境的恶劣，基础设施的落后，公共服务的缺位，以及家族遗传病史等诸多因素，导致一些人世世代代生活在贫困状态。这种原发型累积性贫困人群自身发展能力不足，长期生活在对于贫困的麻木状态，缺少自我脱贫的动力，只能依赖政府兜底保障其基本生活。在政府兜底保障体制进一步健全后，长期困扰中国农村的原发型绝对贫困将彻底消失，贫困群体将以次生贫困为主。这部分贫困群体或因突发家庭变故，或因难以抵御的自然灾害，或因飞来横祸，或因市场风险，或因区域经济活跃度骤降，或因就业机会锐减等诸多因素，导致间接形成的、派生的贫困。由于这些次生贫困形成原因复杂多样，单纯从收入上并不能完全衡量次生贫困的程度，需要结合多元维度来综合判断，才能找准成因，制定相应的措施，从根源上解决问题。
六是从保障视角看，由收入型转为消费型。脱贫攻坚期采用的扶贫标准是农民人均纯收入2300元（2010年不变价），以后根据物价指数逐步调整。但这一收入标准， 仅仅是能够解决贫困人口的基本生存问题。在全面建成小康社会后， 随着农村居民的收入大幅提升，低收入与低消费的恶性循环体系被打破，消费不足导致的相对贫困问题开始凸显。有关研究表明，全世界30多亿人吃不起健康饮食，中国有3 亿多人处于“隐形饥饿”状态。诺贝尔经济学奖得主安格斯·迪顿的研究表明，减贫政策的制定必须要考虑个体的消费选择。小康时代， 贫困群众的消费需求向多元化、个性化的方向发展，单纯以收入作为扶贫标准的做法，难以包含每一个人特殊的消费状态。在解决绝对贫困问题后，识别相对贫困人口时需要从收入和消费两个方面入手，建立科学、多维的贫困测度和识别体系。在制定减贫政策时，需要从收入、福利等方面向消费领域倾斜， 不仅要考虑消费数量，也要考虑消费质量；不仅要满足贫困群众的物质消费，也要满足其必要的精神消费，使贫困群众消费能够跟上时代发展，得到全面提升，真正享受到改革开放的成果，从物质和精神层面增强获得感。
七是从工作方法看，由普惠型转为个性化。脱贫攻坚时期，通过建档立卡，摸清了贫困人口的底数，为精准扶贫打下了基础。以往大水漫灌式的扶贫方式变成了点位精准滴灌，通过推行脱贫攻坚“十大工程”等精准扶贫项目，针对不同的致贫原因到户到人，大大提高了扶贫资金的绩效。总体来看， 脱贫攻坚时期的扶贫政策是针对建档立卡户的普惠型政策，只要是建档立卡贫困户，就可以享受特色产业、就业、教育、医疗、住房等一系列扶贫政策。小康时代，一方面，要继续制定针对低收入人口的普惠政策，通过政策体系使低收入人口在基本生活方面得到保障。同时，由于宏观发展类政策往往对低收入人口存在“挤出效应”，应当根据不同家庭的实际情况，出台有针对性的特惠政策，让低收入人口在享受普惠政策的同时，还能吃上特惠政策的小灶。另一方面，在制定地区发展政策时，特困地区往往由于历史和自然原因基础弱、欠账多，基础设施和公共服务水平远远落后于发达地区。需要针对特困地区继续出台特惠政策，在解决共性问题的基础上，满足个性需求，避免出现资金项目“排排坐分果果” 的现象。
八是从覆盖范围看，由关注乡村转为城乡一体。目前的扶贫治理体系采取的是城乡分割的治理模式，扶贫工作的重点在农村贫困人口。截至2018年底，我国共有城市低保人口、特困供养人口1033.7万人，再加上常住人口中的困难群体，数量远超千万。这些城市贫困人口一旦没有工作，极易陷入“赤贫”状态。十九大报告提出城乡融合发展，小康时代应构建城乡融合的贫困治理体系，改变贫困问题的城乡分治，把当前解决农村贫困问题中行之有效的政策举措、工作机制等运用到解决城市贫困问题中。
九是从体制机制看，由九龙治水转为一家专管。扶贫工作涉及多个不同的行业领域，各项政策职能分散在不同的政府部门，各个部门依照各自的业务规划分配使用扶贫资源，出现“各出一盘菜、共做一桌席”的“九龙治水”现象。近些年，城乡仅享受低保和五保政策的贫困人口每年都超过5000万人，这相当于一个中等国家的人口规模。针对这一庞大群体，应将现有多个部门的扶贫职能优化整合， 把保障与发展的职能分开，在国家层面设立城乡基本生活保障署，专司保障。省市县乡同时设立相应机构。保障部门的主要职能就是进行保障标准的确定和保障对象的识别，以及从保障对象里找出有发展能力和意愿的群体。对于没有发展能力的群体，由保障部门安排兜底类措施，保障其基本生活。现由民政部门、扶贫部门分别开展的困难群体、扶贫对象认定工作，以及由民政部门负责的低保、五保、残疾人生活补贴、残疾人护理补贴、临时救助等保障类措施的实施工作， 统一归口到保障部门管理。对于有发展能力和意愿的群体，由个人申报，经保障部门审定，分送各职能部门因人施策，帮助其发展。
十是从组织方式看，由区块化突击式转为零散化常规性。如期打赢脱贫攻坚战是我们党为实现第一个百年目标的基础性工作，是一项重大政治任务，必须举全国之力克难攻坚。各级各地均采取超常规举措，五级书记齐抓共管、全面动员，凝聚政府、社会等多方力量， 使这项特殊任务能够圆满收官。小康时代，乡村振兴将成为主旋律， 贫困治理将退居次要，仅是乡村振兴的一项兜底性工作。各级党委、政府不可能像攻坚期那样将主要时间、主要精力放在贫困治理上，而是通过建立常态化常规性的组织体系和工作机制，保持贫困治理的连续性，推动扶贫工作从运动式、突击性治理向常规化、制度化治理转型。如何在实现党的第二个百年目标进程中，把贫困治理有序编入以乡村振兴为旗舰的舰队方阵，是一个需要开拓性探索的新课题。
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