施芸卿
历史文化街区的保护与更新一直是城市建设和管理的难题， 而新形势下历史街区保护最大的难点在于需要实现融合社会、文化、经济和物质空间目标为一体的全面复兴。这一综合目标的持续推进， 亟待政府思路的转变。本文以北京市东城区近年来的有机更新实践为例，总结其全面推动历史文化街区保护复兴的有效路径。
历史文化街区有机更新探索的三条路径
作为元明清三朝皇城遗址所在地，东城区是北京市历史文化遗存、平房四合院最为密集的地区， 拥有18.5片历史文化街区，是古都风貌的重要承载区和集中展示区。在近年的探索中，东城区坚持“政府主导、企业运作、居民参与”的原则，建构多元长效共治机制， 以实现“风貌保护、人口疏解、业态提升、民生改善”这一综合目标。其中，尤其注重老城更新与日常生活的衔接，体现为在政企合作中推动更新主体多元化，在社会参与中拓宽共治层次，在传承传统文化中优化社会结构。由此，为历史文化街区的整体保护和全面复兴填充有温度的内核，突出由政府主导的城市更新的民生关怀和社会公益性。
（一）市区联手，政企合作， 探索更新主体多元化
由于历史文化街区地处首都核心区，中央、市属单位多，腾退困难，因此，必须坚持高位协调。在北京市政府的直接支持和指导下， 东城区引入大型市属国企参与改造，以盘活直管公房和腾退文物为着力点，推动腾退空间综合利用， 实现其由资源向资产的转化，推动保护更新主体多元化。具体来说， 有三个要点：
一是市、区联手，全力破解难题， 调动企业参与积极性。资金、房源、政策等“老大难”，“大城市病”迟迟难以攻克、城市改造形成僵局的关键瓶颈。在市、区两级政府的共同努力下，在资金上， 探索了争取条线上的资金补贴，设立市、区政府专项资金，整合支持老城更新已有的政策资金等多种方式，弥补企业投资缺口，并探索直管公房改革机制，为市属国企参与创造必要的政策和融资条件。在房源上，与市有关部门协调，争取到财政拨款和一部分对接安置房源， 保证了项目启动和试点腾退。此外，就土地问题加强了与市级相关部门的沟通，探索了划拨、“以房带地”和“邀请招标”三种供地机制，实现了供地方式、规划审批、运营模式等政策的突破，解决了供地难问题。
二是政企合作，发挥各自优势，划清权责边界。历史文保区在规划、建设、管理等方面都有严格的政策限制，修缮整治项目又带有明显的公益性质， 一般企业在市场机制下不愿意参与。在此情况下，通过引入大型国企， 实现优势互补。在南锣鼓巷四条胡同地区，金隅集团利用自有资源，突破单个项目，进行“打包核算”；政府则探索通过直管公房改革，盘活房源，对口输出教育、医疗、文化等优质资源，多方筹措对接安置房源；通过跨区域、跨项目合作，双方共同解决资金平衡和房源对接问题，实现内外联合、异地平衡、互利共赢。在东四三到八条地区，通过与首创集团合作，探索整合有关文保院落、环境治理、业态复制、市政配套设施升级等政策性资金， 积极推动核心城区棚户区改造政策的创新。此外，还明确了双方合作的权责边界，充分发挥各自优势： 政府主要承担公益类项目改造的投资及实施，包括市政基础设施改造、“ 文化探访路” 沿线环境综合治理、文保院落腾退修缮、区域物业服务提供、业态控制和交通管理；企业主要发挥市场运作、成本核算与资金房源优势， 承担普通院落腾退及改造、人口疏解、业态升级和交通停车设施投资及建设。
三是平衡好民生与运营，优化区域业态。政企合作实施城市更新，其优势在于政府能充分吸纳社会资源，调动企业运营能力，但不容忽视的是，企业具有天然的盈利属性，在全球商业资本的驱动下， 极易挤压所在地居民的生活需求， 需要政府优先考虑并提前绸缪。在东四三到八条地区，专门研究政企合作模式下业态升级方案，清理低端业态，引入规范、连锁、便利、特色产业，让有限的旧城空间发挥更大的作用，提升公共服务品质。在直管公房腾退后的再利用上，也优先考虑完善平房区内的基础设施， 尤其是建设地下停车设施，以缓解胡同停车难问题。同时，加大对空间潜力的挖掘，为弥补停车设施建设和运营资金的不足，考虑允许运营者进行符合功能定位和产业规划的商业开发，例如利用地下停车的空余面积开展洗车、健身等项目，提升空间利用效率。
（二）鼓励社会参与，拓展共治层次
当前，居民的权利意识增强， 加之核心区政治敏感度高，历史遗留问题复杂，因此，要进一步推进城市更新，面临的社会风险较大。在这种新形势下，东城区充分意识到，要构建有效治理体系，必须充分发挥社会力量，打造多层次的共治体系，一方面可以为改造注入聚少成多的民间资源，更重要的是，还能降低制度运行成本， 带动社区建设。在实践中，东城区将城市治理的理念贯穿于城市更新改造的全过程，鼓励居民以个体或社会组织的形式进行自我管理、共治共享，使社会参与在胡同治理中常态化，构建多元共治的长效治理体系。
一是鼓励居民全方位参与。首先，在腾退中加强居民参与。从南锣鼓巷开始，多片区试行“申请式腾退”，居民随时能自主申请， 而不需“等项目”“盼项目”，切实地变“要我改”为“我要改”， 充分尊重居民意愿，调动了居民的主体性。其次，在胡同整治中搭建居民参与平台。东四街道召开“社区参与历史文化街区发展展望未来研讨会”，收集居民意见，起草《居民公约》，形成居民“参与式治理”，助力政府后续在胡同中推进环境整治及直管公房管理工作。再次，在后期修缮和运营中引导居民参与。前门东区积极探索在不改变原住房产权性质的前提下，由机构、企业、居民共同参与房屋修缮的办法，助力解决房屋与整体风貌不协调问题；鼓励居民通过租赁、参股等方式，共同参与修缮后房屋的经营，助力解决居民搬迁和文化传承问题。
二是鼓励社会组织多种方式参与。首先，鼓励居民自治与物业管理企业形成良性联动。在推行平房区物业管理中，东四街道着力搭建街道机关干部、驻区单位员工、平房区居民、物业公司人员等各方参与的平台，设立社区工作例会及居民开放日制度、开展“城市清洁日”活动、提供物业义务服务等， 鼓励居民自治组织参与物业管理。其次，重视社会组织在业态运营中的力量。南锣鼓巷的改造除了与金隅集团合作外，还引导南锣鼓巷商会参与进来。再次， 树立全社会共同保护的意识。近期起草的《南锣鼓巷历史文化街区风貌保护管控导则》，强调建立政府主导、公众参与、多元治理的工作平台，由管委会组织居民、商户、社会团体、驻区单位通过议事会、座谈会等形式，保护公众的参与权、知情权、监督权，构建全面保护管控格局，维护传统风貌、城市格局和胡同肌理。
（三）传承文化传统，优化社会结构
当下的探索，从风貌、乡愁和文化入手，力求在保留传统的同时注入活力。除了更加重视保留城市格局、胡同肌理、文物建筑这些静止的建筑与空间形态外，更重要的是，还深入到了文化的体验式、浸入式层面，力求形成文化资源与产业开发之间的良性互动，体现在如下三个方面：
一是注重整体保护、成片运作。前门地区是目前唯一留存的南北向胡同群，顺沿700多年前的古河道形成。前门改造在统筹考虑院落改造、文物修缮、环境治理、景观绿化、居民生活的基础上，着力打造“胡同主题”公园，公园展示的“景儿”就是“胡同”和“胡同生活”。东四地区则有着750年历史， 是保留最完整最典型的传统居住风貌区，并有大量的文保院落散落其间。东四改造将量身打造“ 文化探访路”，让文保院落成为整片区域的关键点，将现代的环境和后汇总的历史融合起来。通过“让历史说话，让文物说话”，将重点文物、名人故居、博物馆、老字号等散落珍珠般的文化资源串联起来，既扩大了保护的视野和深度，又可以让人们在触摸历史中增强文化自信。
二是加强基础设施建设，兼容古都风貌与现代生活。历史街区内落后的基础设施极大地影响了建筑功能的发挥，通过探索点线面多层次结合的修缮方案，从技术上解决了古都风貌与现代生活方式兼容的难题。首先，前门东区、南锣鼓巷的试点院落改造，复原院落规制， 探索厨卫等现代生活设施引入的问题。其次，提升胡同市政，解决雨污水分流、架空线入地等基本问题。再次，探索片区改造上的“镶嵌式”更新，在西打磨厂胡同， 小至老砖、水磨石地板以及街中老藤，大至院落的整体框架和标志性的装饰都被特意保留，尽可能地延续原汁原味的历史多样性。最后， 加强“路网”“绿网”和“蓝网” 的建设，提升整体环境品格。
三是传承传统文化，优化社会结构，开展沉浸式文化体验。文化的背后是作为使用主体的“人”， 因此，在城市更新过程中，文化传承与社会结构变迁紧密相关。为此，东城区在探索中摒弃了先前全部外迁的模式，在前门东区留下30%的原住民，在南锣鼓巷及东四三到八条试行“申请式搬迁”， 充分尊重居民意愿，将适当比例的原住民视为城市更新的有机部分， 希望通过他们日常生活的延续，使古都文化成为可感、可触、可体验的“活的博物馆”。在此基础上， 通过产业调整，引入新人群，优化社会结构。在实际操作中，利用市场机制开展沉浸式文化体验，探索文化资源与产业开发的良性互动。在前门东区和东四三到八条地区， 借助文物景观旅游，带动住宿、餐饮等各行业发展，开展“胡同精品酒店”或“胡同驿站”等民宿类的服务。在朝阳门街道，以居民参与为特色的公共文化建设得到深化， 通过“东四南历史文化精华区治理创新平台”的搭建，片区内凝聚了博物馆、文创社、社区文化生活馆等多家新型在地创意机构， 形成“朝阳门文化共同体”，从行动上注解了“当地居民作为保护力量参与”的新型更新模式。
推进历史文化街区有机更新的进一步思考
较之其他区域，历史文化街区的更新最为复杂，需要达到的是统筹核心区职能保障、老城整体保护与改善人居环境的综合绩效目标。东城区近几年的探索表明，要破解这一难题，必须妥善处理好国家、市场与社会三者之间的关系，以区级政府为主体，积极争取上级政府支持，引入市场机制，激发社会活力，着眼于街区保护和发展的长效机制，构建多元治理体系，体现为如下几个方面：
一要变“刚性管理”为“柔性治理”，培育居民主体性。历史街区面临的问题复杂，政策执行时的阻力大，需要政府转变观念、创新方法，给居民提供充分表达意见的平台，引导居民做好居民的工作。同时在此过程中，培育居民的主体性和自组织的管理能力，建立居民公约，使居民认识到建设一个高品质的街区不仅是政府目标，更与自身利益长远相关。
二要注重历史街区内不同阶层的社会融合，消解冲突隐患。政府要积极思考更新之后的业态与留住民日常生活之间的结合，要加大力度为留住民提供经济参与的机会。对于新住民，政府要鼓励他们释放自身的资源优势，参与当地文化的再生产。只有通过经济和文化两方面的利益共享，才能有效地构筑社区共享认同， 使老胡同与新生活和谐相融。
三要发挥在地社会组织在新、老住民及业态相融中的作用，充当旧城有机更新的工作缓冲带、意见交换带以及资源整合带。此外，政府还可以有策略地运用社区公共空间，作为推动社会融合的工具和手段，架设连通不同群体之间的桥梁。
除此之外，在当前全球城市竞争的背景中看，独特的“地方特质”是打造城市竞争力，吸引全球有限的流动资金的关键，而文化是城市的灵魂，是地方特质的重要组成部分。因此，历史文化街区的复兴在全球化背景下更具重要意义。在此，必须关注到文化中流动的、再生产的部分，看到文化传承与社会结构变迁之间的紧密关联。具体来说，一是要充分尊重每个街区独特的文化根基和历史过程，涵盖产业、建筑、民情等各方面。城市更新中，不能一味追求高大上的产业， 而忽略了本土脉络中的丰富资源，要加大对在地特色的深度挖掘和充分活化。二是要坚持“活的保护”，以日常生活为基础，通过社会创新， 激发多元主体的参与潜力。要努力留住当地居民，吸引人才并促成人与人之间的文化交流与互动，重建社区归属感，凸显北京古都风貌相对于其他城市的独特性，凸显中华文明千百年传承的生活方式相对于其他文明的独特性。
城市更新和建设是一项长期的系统工程，不能一蹴而就，持续积累尤为重要。过去，中国的城市改造呈现出“运动式”特征，整体规划不够，易随着客观情况变化而随时中止或推倒重来，资源浪费较为严重。为此，建议对城市改造，要有“整体规划、分步实施、从容规划、从容建设”的指导思想，一旦基本思路和主导原则确定后就不要轻易调整，在治理思维常态化后， 让城市更新模式也常态化，使大量投入的人力、物力稳步积累，发挥更好的经济社会效应。
作者单位：中国社会科学院社会学研究所
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