本刊记者 张菀航
1982年至1986年，连续5个中央一号文件回应现实之问，划时代的中国农村改革大幕随即开启，乘势而上。时隔18年之后的2004年，当一号文件的主题再次回归三农，中国的农村改革处在新的历史坐标之上， 从农业支持工业，到工业反哺农业，我国的工与农、城与乡的关系， 正经历一场重大而又深刻的调整。
这是新世纪初，拥有8亿农村人口的大国治理迈向现代化新征程不容回避的主题，也是贯穿改革开放全过程最基本的主线之一。
党的十六大明确指出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业， 发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。” 自此，以城乡一体化思路重新审视和引领的三农改革，阔步向前。新世纪以来最初的两个中央一号文件，也正是聚焦于当时工农与城乡失衡最现实最突出的方面：农民增收与农业增产。
城乡统筹：“多予、少取、放活”的政策倾斜让利三农
上世纪80年代中后期，国家改革的重心由农村转向城市，意气风发的城市经济的另一面，是日渐失意的三农处境。而这种差距在上世纪90年代后半段至新世纪前后走向高点。
1998年，我国粮食总产量在达到5.12亿吨的历史最高水平之后， 接连5年下降，2003年锐减到4.31亿吨，粮食安全形势日益严峻。三农在此度过了一段煎熬的时期，农资价格步步高涨，农产品价格徘徊不前，农民生产积极性在一定程度上受到抑制。
中国农业大学经济管理学院特聘教授、博士生导师、国务院参事何秀荣在接受《中国发展观察》采访时回顾道，在1998年以前粮食连年丰收的盛景下，政策层面对粮食安全的隐忧考虑不足。自1998年开始，粮食产量出现了连续5年的严重滑坡。尽管在前两年因库存充足， 尚可依靠出库弥补供需缺口，但到了2003年，粮食总产量仅能满足需求量的84%，且因连年出库补市库存也已到达合理下限。
“相对应的，我国农产品贸易出现了改革开放以来的第一次逆差。”接受《中国发展观察》采访的中国社会科学院农村发展研究所研究员、博士生导师胡冰川谈及， 由于前期积压和库存得到一定程度的消化，以及考虑到粮食消费结构等问题，2004年我国农产品贸易由上年顺差转变为逆差。粮食呈净进口格局，据统计，全年共进口小麦达700多万吨，大豆2000多万吨，食用植物油接近700万吨。
胡冰川分析，上述情况主要归因于市场和政策两大方面：从粮食市场来看，受1998年亚洲金融危机的传导影响，出口受阻，使得此前外汇占款导致的通货膨胀转向总需求不足的通货紧缩，粮食价格持续下跌；从政策来看，政府保护价收购政策面对粮价持续下跌无法维系，国有收储企业亏损增加，库容不足，财政不可持续。由于市场低迷，叠加保护价政策支持不足， 减产局面难以扭转。此外，还存在城镇化发展导致耕地面积下降等问题，但并非主要因素。
在胡冰川看来，更突出的问题在于，2003年为了克服“非典”疫情影响，国家采取了扩张性货币政策，从而导致流动性快速增长。粮食供需缺口叠加流动性，也进一步推升了本已紧张的粮食安全形势。
“在粮食安全问题凸显的同时，中国经济环境因‘入世’效应发生巨大改变，市场化导向明显强化，城市经济变得更有活力，尤其是城市就业市场更为宽阔和开放， 劳动力、土地甚至资金等农村优质资源快速流向城市，城乡二元结构利益差距进一步加大。”何秀荣指出，我国城乡居民收入差距已从1983年的1.85∶1扩大到了2003年的3.23∶1。在当时，农民增收问题尤为突出，农业税费负担沉重，“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的意识深植社会。农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高， 而且影响粮食生产和农产品供给； 不仅制约了农村经济发展，也累及国民经济的整体发展；不仅是重大的经济问题，也是重大的政治和社会问题。
与此同时，我国的综合国力已迈上新台阶。中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员、博士生导师陈秧分在接受《中国发展观察》采访时表示，2003年我国人均GDP首次突破1000美元。2004年9月召开的党的十六届四中全会提出了“两个趋向”，即“纵观一些工业化国家的发展历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向”。实际上，在2003年，我国的第二产业增加值占比就已达到45.6%，第二产业对经济增长的贡献率高达79.1%，具备了工业反哺农业、城市支持农村的基本条件。
“在上述背景下，再次出台以三农为主题的中央一号文件，将‘多予、少取、放活’方针写入其中并加以明确，意义深远，最终导致中国农业农村政策全面转向且构建出支农惠农强农的补贴政策体系。”何秀荣说。
何秀荣继而表示，对农业农村“多予、少取”的主要原因有二， 一方面是农业农村的多功能性提供了很多未得到市场补偿的公共物品；另一方面是乡村发展滞后且弱势群体较大，需要社会公平发展的政策照顾。
我国在计划经济期间，实行了农业支持工业、乡村支持城市的工业化和城镇化发展战略，直到本世纪初才废除农业税征收，此外， 农产品低价政策，即“剪刀差”政策，也一直持续到上世纪末。何秀荣说，当时我国的农业农村税费杂重，因而“少取”是亟需且重要的政策性转变。随着2004年开始转向农业农村补贴政策体系后，我国持续加大对农“多予”，为农业农村发展提供了支撑性作用。而“放活”，更是体制机制、法律、政策上的一种“多予”，实质是尽可能给予“自由空间”。对于更大程度走出计划经济体制惯性，“放活”就显得尤为重要。“多予、少取”都是有限度的，唯有“放活”具有极大空间，不论是从干群观念到体制机制、还是从法律法规到具体政策都需要“放活”，以此激活经济动力、释放增长机遇、提高生产力并进一步增加农民收入。
农民增收：“两减免、三补贴”的实在红利提振民心
2004年2月9日，时任中央财经领导小组办公室副主任的陈锡文在中央一号文件公布次日举办的国务院新闻发布会上表示，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》的发布，“是为了解决近几年农民增收困难的现实矛盾，但更重要的，是反映了中央在农村工作基本思路上的一种转变。”
这一转变，正是成为日后三农发展贯彻始终的根本遵循。
实际上，以中共中央文件的形式发布这样一个专门促进农民增收的文件，在新中国成立以来尚属首次。陈锡文表示，这主要基于两个考虑：一是力图化解当时农民收入增长困难的现实矛盾。二是要建立一个科学的发展观，实现全面协调的发展，就必须使占中国人口大多数的农民的收入能有较快增长。他说，“从1998年以来，中国政府就提出经济发展要以扩大内需为基点， 但是扩大内需就需要广大老百姓有购买力，而在中国，如果占人口60％的农民购买力不足的话，那内需是很难真正扩大的。”
在2004年的中央一号文件中， 不难发现诸多直指痛点的表述与政策关照。胡冰川说，特别是以“两减免、三补贴”为主要内容的改革安排。“要建立对农民的直接补贴制度。2004年，国家从粮食风险基金中拿出部分资金，用于主产区种粮农民的直接补贴。其他地区也要对本省（区、市）粮食主产县（市） 的种粮农民实行直接补贴”“要增加资金规模，在小麦、大豆等粮食优势产区扩大良种补贴范围”“提高农业机械化水平，对农民个人、农场职工、农机专业户和直接从事农业生产的农机服务组织购置和更新大型农机具给予一定补贴”，此外还提出“2004年农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税”。
在随后的2005年，增强做好农民增收工作的紧迫感和主动性又更进一步。胡冰川说，可以看出，在当年的中央一号文件中又继续加大了对“两减免、三补贴”的实施力度。文件明确，“2005年，在国家扶贫开发工作重点县实行免征农业税试点，在其他地区进一步降低农业税税率。在牧区开展取消牧业税试点”；“中央财政要采取有效措施， 根据粮食播种面积、产量和商品量等因素，对粮食主产县通过转移支付给予奖励和补助”。
除了做好上述降负增收的“加减法”之外，连续两年的中央一号文件还具体指明了一系列改革重点。陈秧分梳理道，包括推进农业结构调整，开拓农业增效增收的空间；发展农村二、三产业，拓宽农民增收渠道；确定一定比例的国有土地出让金用于支持农业土地开发，通过粮食综合生产能力建设与粮食转化加工来增加种粮农民收入；加强农村基础设施建设，改善农业发展环境。这些改革为农民增收创造条件，切实扭转了城乡居民收入差距不断扩大的趋势，开启了“多予、少取、放活”的城乡统筹与农业支持保护进程。
“这其中还有不少改革创新举措，致力推进当时生产关系的重构。”胡冰川说。2004年的中央一号文件指出，从2004年开始，国家将全面放开粮食收购和销售市场， 实行购销多渠道经营。有关部门要抓紧清理和修改不利于粮食自由流通的政策法规。加快国有粮食购销企业改革步伐。
《粮食流通管理条例（ 草案）》在次年５月经国务院常务会议审议并原则通过。会上强调要进一步深化粮食流通体制改革的六项工作，首先就是要积极稳妥地放开粮食收购市场，建立统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系。有关专家指出，粮食流通体制改革可使粮食市场信号回归真实，以提高国家宏观调控的有效性和前瞻性，保证国家粮食安全。重要的是，粮食涨价的利益将会直接传递给农民， 广大农民将手握切实的改革红利。
实际上在当时，向脚下的土地要收入，已不是摆在农民面前的唯一选项。1985年的中央一号文件中便提出，“在各级政府统一管理下，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务。”由此， 城乡流动的闸门越开越大。到了1992年党的十四大，社会主义市场经济体制的目标正式确立，也使得更多农民深度参与到社会经济和城市化建设的高速发展进程中。
从上世纪80年代“离土不离乡”的乡镇企业中，再到之后“汇入城市、涌向沿海”的民工潮中， 从土地上解放出来的农村富余劳动力愈加有意识地寻求着时代机遇。到2004年，这个队伍已经壮大到了1.2亿人。
2004年中央一号文件中提出， 在农产品市场约束日益增强、农民收入来源日趋多元化的背景下， 促进农民增收必须有新思路，采取综合性措施，在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变。
“显然，这一表述表明党中央层面已经对农民收入结构有了新的判断。”胡冰川表示，关于进城务工，2004年的中央一号文件作出了十分细致的阐述，主要围绕改善农民进城就业环境展开，强调保障进城就业的合法权益和加强职业技能培训两方面。2005年又针对农民职业技能培训给出了具体的安排，如“适应产业结构升级和提高竞争力的需要，进一步搞好农民转业转岗培训工作，扩大‘农村劳动力转移培训阳光工程’实施规模，加快农村劳动力转移”等等。
可以说，聚焦农民增收的中央一号文件及其后发布的一系列配套支农政策带来了明显的改革成效。2005年2月，国家统计局在官网发文指出，2004年农民的税费负担为人均38元，占当年农民纯收入的比重由2003年的2.6%下降为1.3%。
另据对全国31个省（区、市） 6.8万个农村住户的抽样调查，2004 年我国农民人均纯收入达2936元， 较上年增加314元，增长12%，扣除价格因素的影响，实际增长为6.8%，创下了自1997年以来的最高增幅。其中，农业收入大量增加， 外出务工收入稳定增长，政策性转移收入特别是来自国家的补贴收入加大，是农民增收的主要来源。之后的2005年，农民人均纯收入达到3255元，在上年的较高起点上又实现了6.2%的增长，可以说，我国农民收入增长多年低速徘徊的局面已呈现出积极变化。
农业增产：将提高农业综合生产能力作为“重大而紧迫的战略任务”
农民增收与农业增产的良性互动是三农事业改革与发展的长久命题。“在当时，农民纯收入主要来自家庭经营收入，无论是粮食增产还是农民增收，都需要农业发力，但农业投入不足、基础脆弱的现实困境正严重制约着农业整体发展。” 何秀荣说。
2004年12月31日发布的《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》作为2005年的中央一号文件，将改革落脚点更有针对性地放在了提高农业综合生产能力上， “当前和今后一个时期，要把加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务，切实抓紧抓好”。
“在当年的中央一号文件中， 除了对已有的水源水库灌区等水利工程政策继续实施和加大力度外， 也出台了一些新举措”，何秀荣举例道，如耕地占用税、“沃土工程”、测土配方施肥、小型农田水利设施建设补助专项资金、农民购买节水设备实行补助试点、调整中央财政对粮食风险基金的补助比例、设立超级稻推广项目、“科技入户工程”等。
陈秧分说，2005年的中央一号文件要求稳定、完善和强化各项支农政策，明确提出了新增财政支出和固定资产投资要切实向农业、农村、农民倾斜，要求把国家的重大支农政策制度化、规范化。
“以严格保护耕地为基础，以加强农田水利建设为重点，以推进科技进步为支撑，以健全服务体系为保障，正是当时提高农业综合生产能力的改革思路所在。”何秀荣总结道。
特别是在健全服务体系方面， 着眼于农村金融体系的构建和创新，2005年的中央一号文件作出了空前细致的政策指示，以期合理引导资金回流农村，创新多元化的农村金融组织，充分调动各方面支持农业、服务农村的积极性。
实际上，围绕农村金融，在2004年的中央一号文件中就作出了相关改革铺垫。国务院发展研究中心金融研究所研究室主任、研究员田辉在接受《中国发展观察》采访时表示，文件政策的含“金”量非常高，不仅体现在财政资金支农力度之大，而且在农村金融改革方面也有很多突破。比如，首次明确了为三农服务是县域内各金融机构的义务，这是为了解决长期以来农村资金的严重外流问题；在机构改革方面，鼓励“通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为三农服务的多种所有制的金融组织”；在金融产品方面，鼓励进行与三农特点相匹配的金融创新，比如“探索实行动产抵押、仓单质押、权益质押等担保形式”。同时，在三农资本市场、保险市场、利率市场化改革等方面也有布局。2005年的文件又进一步强调推进农村金融改革和创新。“要针对农村金融需求的特点，加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。”可以说，两年的中央一号文件开启了农村金融供给侧改革的序幕，其规划的一系列重大改革进程持续向前，极大影响了我国三农金融体系的面貌。
与此同时，进入新世纪以来， 依靠科技进步提升农业农村发展效益，也被提上了关键日程。
何秀荣分析道，科技发展走的都是从无到有、从小到大、从弱到强的轨迹，今日农业科技发展的规模和水平离不开既往各个阶段的政策促进和实力积累。中央一号文件历来重视农业科技创新。特别是在2005年，文件将“加快农业科技创新，提高农业科技含量”单列为一章节，并对此具体提出了三大发展侧重，即加强农业科技创新能力建设，加大良种良法的推广力度，以及加快改革农业技术推广体系，主要集中在科研体制改革、增加科研资金、建设科研队伍、增强科研能力、引进海外技术、加强示范推广等方面。
从农业部提供的有关统计数据看，在2005年，我国农业科技对农业增长的贡献率已达到48%， 也就是说，在当年粮食大约增产的200多亿斤中，有近一半的增产得益于科技。
务农重本：解决好三农问题是全党工作的“重中之重”
进入新世纪，三农作为国之根本的地位得以持续巩固与增强。2003年1月召开的中央农村工作会议强调，要把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重。随后“重中之重”的政策表述出现在2004与2005连续两年的中央一号文件中。从此前“加强农业基础地位”“把农业放在国民经济发展的首位”，再到“全党工作的重中之重”，彰显出党中央务农重本、兴农惠民的强国智慧。
“回过来看，2004年、2005年中央一号文件中提出农民增收、农业增产的改革要求，明确提出要坚持‘多予、少取、放活’的方针， 这既是发展阶段使然，也是现实发展迫切所需。”陈秧分说。
胡冰川分析，实际上，随着2001年中国加入WTO以后，中国社会的工业化、城镇化进入快速发展阶段，在农产品市场中，消费需求转型升级导致的贸易逆差即将成为常态，在农村社会中，人口大量向城市迁移，农业农村形势较以往发生了深刻变化。面对重大变化，迫切需要稳定农业生产，特别是粮食生产的基本盘，迫切需要稳定农民收入，从而为经济社会发展提供稳定的环境。
2004年、2005年中央一号文件影响深远，陈秧分认为，这不仅体现在自2004年起我国农民收入快速增长，成功遏制住了城乡收入差距持续拉大的趋势，也体现在真正促进了粮食增产与农业增效，开启了连续多年的增产稳产局面，为国家发展全局赢得了主动。更重要的是，这两年的中央一号文件推动建立了国家农业支持保护体系，促进了全社会持续至今的重农崇农为农氛围，获得了各界尤其是农民群众的衷心拥护，化解了矛盾，凝聚了民心，促进了发展。
农业增产、农民增收的大势向好，但仍需时刻保持清醒认识。正如2005年一号文件在最后所强调的，“对农业和农村工作不能有丝毫松懈……要进一步加大农村改革力度，加大对农业的支持力度，加大对‘三农’工作的领导力度。” 在攻坚克难中承续积淀的既往经验，仍将会不断激励并启示着改革下一程。
在何秀荣看来，“农业增产、农民增收”是一以贯之的政策要求， 也是日后党领导三农改革发展道路的长期坚守。增产增收的政策目标没有改变，但其具体内涵和实现路径会随着接下来改革进程的深入推进和条件需求的变化，作出与时俱进的更新与丰富，从而推进形成逐步优化完善的政策体系。
“世纪初的两个中央一号文件，基本上是一个风向标，标志着农业农村工作的政策性转变。能够看到，以‘多予、少取、放活’为内核的改革已经成为后来农业农村工作的主要逻辑。”胡冰川说。
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