李玉涛
当前，交通专项资金政策是否存续和如何改革上仍在探索中。遵循受益原则来构建关于专项资金的统一政策框架，加强专项资金政策合理性评估与交通发展供需形势判断的相互印证镜鉴，在交通系统内部形成具有一定弹性的专款专用制度安排十分重要。
专项资金在我国交通投融资体系中具有基础性地位
按照我国的预算分类体系，交通专项资金是车辆购置税、燃油税（成品油消费税）、船舶吨税等专项税和政府还贷公路通行费收入、铁路建设基金、民航发展基金、港口建设费和船舶港务费等政府性基金的统称。
改革开放以来，我国交通专项资金政策在不增加财政负担的前提下，加大了交通基础设施的资金投入，发挥了重要的杠杆作用。剔除掉同市场化融资相对应的通行费收入和定位于公路养护的成品油消费税交通专项资金，近年来交通专项资金收入占交通固定资产投资的比重维持在11%—15%（见表1）。作为基础设施建设市场化融资资本金部分的主要来源，交通专项资金进一步撬动了大量的银行贷款。同时，中央专项资金成为地方政府配套资金的基础保障，调动了各级政府发展的积极性。以专项资金为基础的投融资政策，支撑了我国综合交通网络规模和质量实现跃升，覆盖广度和通达深度不断提升。截至2020年底，全国铁路营业里程14.6 万公里，其中高铁3.8万公里，位居世界第一。公路通车里程520万公里，其中高速公路16.1万公里， 跃居世界第一。
我国交通专项资金政策面临的主要问题
近年来，关于交通专项资金的存续和改革出现了很多争议。新时期交通专项资金政策到底是要保持稳定存续，还是要大力缩减控制？ 相关问题亟需探讨厘清。
（一）交通专项资金政策的存续存在很大争议
当前，在国家减税降费系列政策的驱动下，交通专项资金呈现逐步缩减的态势。为刺激汽车消费市场，国家已多次对1.6升及以下排量汽车实施车辆购置税减收政策； 2020年12月交通运输部海事局发布《关于港口建设费征收政策执行到期有关工作的通知》，决定自2021年1月1日零时起，经对外开放口岸港口辖区范围内所有货物不再征收港口建设费；2012年民航发展基金取代了原机场管理建设费和民航基础设施建设基金，2019 年向航司收取的民航发展基金下调了50%，2020年疫情期间免征了该项费用，2021年将民航发展基金航空公司征收标准降低20%。
交通专项资金征收的缩减， 是基于交通运输业发展形势的变化。港口建设费设立的初衷是建设港口码头基础设施，以满足对外开放所需。民航发展基金在我国民航基础建设能力薄弱的时期， 为机场及空管基础设施建设做出了巨大贡献。经过多年建设，加之国内外经济发展现实的变化，我国港建费和民航发展基金政策已完成历史贡献，新形势下继续征收已不合时宜。
现实的交通基础设施发展和资金形势似乎并不支持上述观点。《国家综合立体交通网规划纲要》明确了未来我国各运输方式的规模能级目标，从而对投资和运营维护的资金提出了更高要求。以水运为例，到2035年，国家高等级航道预计将达到2.5万公里左右。今后的15年里，我国高等级航道里程将大幅提升。在国家大力推动降低企业生产经营成本、部署减税降费，以及我国水运特别是内河航运发展存在巨大需求之间，取消港建费之后水运建设资金从何筹集，现有政策并未做出相应的制度安排。显然， “确保各交通专项资金支持交通发展”的政策目标缺乏相应的财政基础支撑。
（二）改革之后交通专项资金的“专款专用”迅速弱化
交通专项资金政策的发展方向，除了取消和减少之外，另一个就是由费向税的改革。早在1996 年，国务院决定将铁路建设基金、民航基础设施建设基金、养路费、邮电附加费等13项政府性基金纳入预算管理；2001年，车辆购置附加费改为车辆购置附加税；2009年， 国家以提高燃油消费税的方式取代了养路费等六费政策。
回顾历次交通专项资金从政府性基金向财政专项资金的转变过程，可以确认保证资金的支出用途不变，几乎成了每一次“费改税” 信守的改革承诺。2001年车辆购置附加费转变为车辆购置附加税之后，依然具有专项用途，不作为经常性财政收入；2009年的成品油价格税费改革依然强调交通资金的四不变，即交通资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变。
从财政实践的角度看，交通行业“费改税” 做出的“ 专款专用”承诺，几乎都是不可靠的。一旦“费”变成“税”，财政制度就逐渐淡化“专款专用”原则。2009年的成品油价格和税费改革新政自实施至今，不仅没有建立起与公路建设养护资金需求匹配的税率调节机制，相反出现了模糊增量收入和交通专项支出的苗头。党的十八届三中全会以后，在国家“事权和支出责任相适应”的改革大背景下，“取消车购税公路专项并转变为地方税种”的声音日盛，政策走向备受关注。2014年末至2015年初，我国成品油消费税税率连续提高，旨在解决环境问题和提高税收收入，与交通已无直接关系。时至今日，成品油税费制度改革初期所倡导的建立道路资金需求与税收增长挂钩的道路融资机制已经无从谈起。
（三）汽车电动化提出了改革道路融资机制的新要求
交通运输发展与科技进步密切相关，科学技术进步催生新型交通方式出现，新一代交通运输发展促进科学技术进步和人类社会发展。无人驾驶、由手机应用程序驱动的共享交通、车辆电动化和节能减排等新技术的发展不仅会影响交通方式的选择、重塑交通模式、改变运输规则，同时也对基础设施建设提出新的要求，对交通发展的税费收入来源和设施的支出需求产生重要影响。
运输工具的电动化和节能减排技术的发展，将逐渐动摇乃至颠覆以燃油税为基础的交通税费系统。随着汽车油耗的降低和新能源汽车的普及，燃油税为公路筹资的作用和公平性在逐渐下降。新能源车辆也使用公路设施，但政府却无法从相应的驾驶行为上得到足够类似于燃油税的收入。自动驾驶的兴起对电动汽车的促动，将使燃油税收入越来越少，最后甚至完全枯竭。如此发展，作为交通专项资金的燃油税也就失去了原来“使用者付费”的经济学基础。公路交通需要新型的融资机制来适应。
2019年，中国市场电动汽车销量120万辆，超过了世界其他地区销量的总和（105万辆）。2019年12月，我国工业和信息化部宣布， 到2025年以替代能源驱动的汽车将占我国汽车销量的25%。2020年10 月，工信部进一步提高目标门槛， 提出电动汽车的市场份额在2035年将达到50%。为了应对汽车电动化带来的融资挑战，为公路基础设施寻求更具可持续性的资金来源，我国交通部门积极倡导研究征收里程费（税）。《交通运输部关于推进交通运输治理体系和治理能力现代化若干问题的意见》提出“研究构建新型财税保障体制，开展‘里程费’改革试点”。
在开征里程税（费）方案设计的讨论中，里程税（费）到底采取里程费的政府性基金形式，还是采用里程税的税收方式？里程税（费）仅仅取代燃油税，还是也取代通行费？ 如何从2009年的成品油价格和税费改革中总结经验吸取教训？目前看来，对该政策的认识还存在很多分歧，远未形成基本共识。
调整交通专项资金政策的建议
主张保持交通专项资金政策稳定存续的观点是从交通基础设施发展出发考虑问题，而主张取消或缩减交通专项资金的观点则是基于财政减税降费而言的。因此，当前关于交通专项资金政策需要有一个统一的分析框架，把价财税政策对交通运输供需双侧的影响和功能统一起来考虑。
（一）遵循受益原则构建关于专项资金的统一政策框架
在财税政策中，专项税与受益税两个概念经常混同使用。一些专项税和使用费实际上相当于对某项服务的支付，这与市场交换相类似，最为典型的是燃油税。大多经济学家支持体现受益原则的专款专用做法。但是在预算实践中， 很多专款专用的做法超出了服务收费或受益原则的范围，有些专项税未必体现受益原则，从而保证了对特定群体的优惠待遇。
不同的专项资金政策应该区别对待。对于不符合受益原则的专项资金政策适用于特定的发展阶段，属于典型选择性产业政策类型，不利于产业之间的公平竞争。随着产业政策从选择性产业政策向普惠性竞争性产业政策的转变，应逐步减少或取消类似不符合受益原则的专项资金政策，使之转变为一般财政资金；对于符合受益原则的交通专项资金政策，应适时调整转向使用者付费，按照市场化的方式进行运作管理，加强收入与支出之间的联系。
在我国目前的预算分类体系中，相比一般预算的税收收入，政府性基金等非税收入都存在不同程度的专款专用要求。只有旗帜鲜明地肯定专款专用的合理性，才能真正做到宜费则费、宜税则税。里程费（税）到底采取里程费的政府性基金形式，还是采用里程税的税收方式？这是一个外在的形式问题。更为根本的问题是确保该项资金专用于交通领域。里程税（费）的研究设立要充分总结吸取成品油税费改革的教训，在交通发展和财政规则之间找准契合点。
在交通行业还有一种根深蒂固的观点认为，财政理应为交通发展提供资金保障。无论建设发展还是维护运营，没有专项资金，就由财政预算内提供。只要能够为交通发展提供资金保障，什么样的渠道来源并不重要，取消减免专项资金亦不足多虑。按照受益原则，交通专项资金政策不应单纯是交通发展的资金保障，而是既为发展提供资金来源，又能约束发展冲动、激励行业效率提高。
（二）专项资金政策合理性评估与交通供需形势判断应相互印证
新形势下，对交通专项资金政策进行合理性评估，是探讨未来政策走向的基础。
财政实践中，专项资金的收入相对支出需求而言，总是过多或过少。若专项资金的金额过多，盈余资金也不能用于其他用途。若金额太小，由于该支出类目已经获得了“自由资金渠道”，很难再从普通税收中竞争到额外的资金。问题解决之道在于，通过定期审查， 可以尽量使专项资金的收入与支出需求一致。在预算程序存在实践缺陷的情况下，专款专用可以保护诸如公路养护这类高收益行业的资金供应，从而在短期内改善资源配置。但是对于长期存在的问题来说，这就是一种短期行为， 需要定期审查。
对交通专项资金政策定期审查的实质就是对交通供需形势的分析判断。专项资金政策多设立于交通发展供给严重滞后于需求的时期。理论上讲，当交通基础设施达到一定水平，专项资金也就丧失了合理性基础。现有交通专项资金存续的合理性是通过交通规划的不断调整更新来实现的。交通规划是改善交通供需关系的工具，通过新的规划和项目建设可以在更高的水平实现交通供需平衡，从而影响着专项资金政策存续的合理性评估。若没有一定的交通项目储备，单凭运营维护难以与现有的资金政策匹配，交通专项资金存在的合理性就会下降。由于每一轮规划的集中建设任务很快就会完成，新的规划对基础设施线网规模能级的提高，很大程度上为保持专项资金政策的稳定连续性提供了依据。
支持取消压缩交通专项资金政策，实质上就是否认了交通规划关于交通供需形势分析判断的结论；如果仅仅从为交通发展提供资金保障的规划实施角度来要求保持专项资金政策的稳定连续性，则又意味着已经假定了交通建设投资的合理性。因此，财政制度设计与交通发展规划在交通供需分析判断上应该相互镜鉴求证，力求结论趋向一致，都不能借技术专业性而自说自话。
（三）在交通系统内部形成具有一定弹性的专款专用制度安排
目前，各种交通运输方式均有专项资金支持，公路有车辆购置税和燃油税，铁路有铁路建设基金， 民航有民航发展基金，港口对应着港口建设费。在大部制改革和建设综合交通运输体系的新形势下，车购税资金的使用进一步拓展到铁路行业。2014年国家铁路投融资体制改革推出的铁路发展基金吸收了150亿元（暂定前两年）的车购税资金。地方也从成品油价格和税费改革中央转移支付资金中安排补助资金，对铁路、水运予以补助。美国的公路信托基金制度具有典型的专款专用性质，但也具有相对性，在发展过程中使用范围经历了多次拓展，逐步延伸到城市交通等领域，但基本结构得以维持存续下来。基金框架内的资金分配同样遵循了预算的基本准则，根据不同时期的不同条件，尽可能配置到高收益的领域。
综合国内外的政策实践不难发现，交通专项资金政策的“专” 是就交通系统整体而言的，专款专用体现在“取之于交通，用之于交通”。在交通系统内部，在不同运输方式之间，交通专项资金进行一定的再分配，不仅符合预算的程序规范要求，往往也具有显著的经济合理性。如车辆用户税（费）向轨道交通、水运等绿色交通发展的投入，体现了控制负外部性和补偿正外部性并举的政策思路。
因此，未来的交通专项资金政策应按照综合交通运输的发展要求，实行相对的专款专用，在保持各专项资金政策原运输方式用途的基础上，在各方式之间能够实现部分的灵活统一调配，发挥其在促进各运输方式均衡发展和一体化发展中的作用。如果说交通运输部的成立为有效统筹使用各交通专项资金提供了有利的体制环境，那么《国家综合立体交通网规划纲要》则把这种资金统筹方式转化成了现实的融资要求。
作者单位：中国宏观经济研究院综合运输研究所
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