作者：杜悦英
“漕艇贾舶如云集，万国鹈航满潞川”，清人的诗句描摹出北京通州区昔日的繁盛。如今，在流淌千年的运河之畔，这片面积为906平方公里，位于北京中心城区东南方向，与天津、河北毗邻的区域，新的建设契机正日渐清晰。
这个契机，便是北京的“瘦身”大业。7月10日-11日，北京市委十一届七次全会召开。在本次会议上，北京市委书记郭金龙强调“聚焦通州，深化方案论证，加快市行政副中心的规划建设”，并给出时间表——“2017年取得明显成效。”
虽然这一来自北京市官方高层的表态并不能同此前“北京市政府将东迁至通州”的传闻画上等号，但毫无疑问，在京津冀协同发展框架下，这是北京市疏解非首都功能的重要布局之一。
“瘦身”瘦哪里
“北京和天津这两个城市太胖，其他城市太瘦”，北京市规划委员会主任黄艳曾对媒体转述习近平总书记这句对京津冀发展现状颇具意味的评语。
“胖子”的问题非常严峻。16000余平方公里的土地上，有2151.6万常住人口和560多万辆机动车在奔忙——这就是北京。（数据分别来自北京市统计局和北京市公安局交通管理局——记者注）
人口膨胀、交通拥堵、环境污染、房价高企、资源紧张等“大城市病”给北京及周边省市的可持续发展带来严峻挑战，“这种情况下，北京的发展已经到达一个节点”，国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长高国力对《中国发展观察》表示，经济总量、产业结构、城乡居民收入、城乡建设水平等多项数据显示，天津、河北一些地区与北京相比，发展水平存在较大差距，形象地说是“灯下黑”。“京津冀区域，北京一直具有虹吸效应，但发展到一定程度后，要加大辐射效应，缩小区域间的发展不均衡，否则其本身发展将受到影响”，他说。
北京“瘦身”，势在必行。习近平总书记今年2月在中央财经领导小组第九次会议上明确指出，要通过疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。“疏散北京非首都功能，是京津冀协同发展破题的关键”，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘勇告诉《中国发展观察》。
虽然北京市政府至今未有外迁的明确表态，但刘勇对此持积极态度。“在京津冀协同发展的背景下，北京市政府外迁的意义非常重大，一定要下决心执行”，另外，他建议，北京应当率先设立“中心城区”，范围为城六区（东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山），并设立中心城区政府，由中央政府和北京市政府联合设立权力机构“首都规划管理委员会”进行管辖。刘勇特别强调，要将北京市行政区划范围和北京中心城区范围严格分开，建立中心城区的概念，明确“北京市就是指城六区”，即“北京首都行政区”。边界划分清楚，并公布相关统计数据。
此外，还有专家建议将现东城区和西城区设为“中央行政区”，为中央政府所在地，由国务院或全国人大直接管辖。刘勇认为，继北京市委市政府搬迁后，再设立由国务院或全国人大直管的“中央行政区”非常必要，但是否选在东城、西城值得商榷；刘勇建议，可以学习印度首都新德里的经验，将北京东城、西城作为“古都”保护起来，在北京中心城区范围内（如海淀西北部），或大兴、昌平等北京郊区另外选择“中央行政区”。
高国力也表示，北京市政府如搬迁，迁出地块可重新规划，升级为更具市场价值的业态，而迁入地区则会因政府入驻而带动当地快速发展。他建议中心城区保留高市场收益类商贸设施和公共服务设施，如大型商场、超市、写字楼；音乐厅、歌剧院、博物馆等。他还建议，为缓解中心城区交通压力，在中心城区鼓励市民搭乘公共交通，可在中心城区与周边地带的交界处建设一批停车场，方便居民实现私家车与公共交通的换乘。
中国社科院工经所工业布局与区域经济研究室主任陈耀则向《中国发展观察》强调，对北京非首都功能的疏解，不要存在误区，片面理解。北京市首先是个城市，要具备城市的一般功能。他举例称，比如保姆、保安、保洁、维修等服务性行业，虽然低端，但与民众生活息息相关，需要在北京中心城区继续存在，但是未来会有规范，有组织，有管理。服务业发展要考虑北京市民的收入结构，适应不同收入阶层的需求。“核心功能与一般功能要统筹考虑，不能因为疏解让生活变得不方便”，他说。
对于教育、医疗等行业，陈耀则建议以在外围地区做增量为主，疏解中心城区存量为辅。他认为不能以疏解代替增量。“要更多地在周边建设高品质公共设施，缩小与中心城区公共服务的差距，尽可能减少大量外迁带来的不便”，他赞成北京的中心城区保留研究生教育，本科和专科教育则可向郊区县疏解，但医院最好减少整体搬迁，否则又会影响中心城区居民就医。
“瘦身”应分层
在刘勇看来，与首都政治、文化、国际交往、科技创新四大功能不相协调的其他功能，可适当疏散。他说，北京需要向外疏散的有三种功能：一是制造业功能。二是交通功能，他建议将交通中心从北京转移到天津，依靠港口优势，将天津打造成货运、物流中心。三是社会服务功能，将教育、医疗等资源向外疏解。这三项功能的疏解，是北京非首都功能疏解的破题之举，也是北京其他非首都功能能否顺利疏解的前提。
陈耀建议，北京非首都功能疏解可以分为几个圈层，逐步推进。第一圈层是北京城六区，这是非首都功能向外疏解的源头；第二圈层是北京市域范围内的其他区县；第三圈层是天津、河北境内与北京毗邻的地区；第四圈层是天津、河北的其他地区；第五圈层是京津冀之外的其他地区。
“分层次、梯度疏解是国际规律”，陈耀同时称，北京非首都功能疏解还要遵循三个规律，一是人口流动和迁移规律，即人口通常会集中流向公共服务资源丰富、配套环境优越、就业机会多的地方。二是产业发展规律，即企业迁移要注重同业及上下游产业集群化，不宜单独迁移，“孤军奋战”。三是城市发展规律。人口集聚，产业集聚后，城市为产业和人口服务的功能将随之强化，进而吸引更多的人口和产业聚集。
刘勇认为，北京产业外迁，应首先考虑地级市主城区所在地的开发区，其次向县城搬迁，此外除了条件非常好的乡镇，一般不予考虑。特别是，北京、天津已接近中等收入的上限，这种情况下，发展就应当走向“郊区化”，实现生活方式的改变，由生活方式的改变带动生产方式改变。北京的非首都功能疏解对河北是很大的机会，河北承接京津产业应当是“加减乘除”一起算。加法，是承接京津电子产业、新兴产业等；减法，是关停一部分钢铁产能；乘法，是产业的技术进步；除法，则是环保投入。
知情人士称，京津冀协同发展背景下的产业疏解方案正在制定中，条目非常详细，具体到哪些企业要疏解、疏解时间、迁入地点。一个已经达成的共识是，北京企业搬迁到外地后，上交税款的50%返还北京市。
高国力建议，产业转移承接时，项目输出地政府应“推一把”，通过环保标准、成本标准、技术标准、工艺标准、法律标准等杠杆，使这一过程成为政府引导下的企业市场行为。而项目承接地政府则要“拉一把”，修建各种配套设施，给予用地审批、税收优惠，财政资金的扶持等来吸引项目。
“瘦身”有博弈
刘勇最近到位于北京北五环外的天通苑社区调研，发现这个常住人口60万的“亚洲第一大社区”商业设施到位，居民购物方便，但写字楼寥寥无几，教育、医疗等社会服务依然薄弱，功能仍有待继续完善。“离北京中心城区这么近的地方，还有诸多问题等待解决，京津冀这么大区域的协同发展，才是刚刚破题。”他说。
相对于北京市域内“尚未吃饱”的问题，天津、河北一些地区在承接来自北京的产业等方面面临的压力更大。河北某市一位曾参与京津冀产业转移对接洽谈的官员私下透露，洽谈一个承接项目，要想方设法宣传自己城市的软硬件实施、配套服务等优惠政策吸引京津企业，又要坚守环保标准等门槛，同时还要面临兄弟城市争夺项目的激烈竞争。可以说，产业转移承接的过程，是提升承接方产业层次和竞争力的过程，也是一场两方甚至多方经济利益、生态利益、政治利益的博弈。
也有专家透露，在产业疏解、对接过程中，一些政府官员和公众存在思想观念、开放意识，创业创新精神难以互相匹配的问题，造成项目对接不畅。
复杂博弈的背后，体现了中国现行行政区划管理制度的痼疾。高国力说，京津冀协同发展的问题，从深层次看，必须冲破行政区的分割和壁垒，必须有体制、机制的保证，这是需要进一步探索的课题。如何超越单纯的行政区划，站在经济区域的角度来共同面对问题、困难，共同把握优势、机遇，而不是恶性竞争，重复布局，地方保护，互相排斥，这需要国家层面的配套政策予以保证。一是政绩考核体系要扭转、调整，考核官员不能唯GDP、唯财政收入、唯FDI。二是中央和地方的财政税收分成机制需要改革。要培育地方税的新来源，降低地方上新制造业项目的冲动，防止地方上项目的恶性竞争。同时，在大的税种不能调整的情况下，可对央地税务部门的分成比例进行调整，其目的是引导地方理性发展，减少恶性竞争。
“瘦身”大目标
京津冀协同发展的核心是北京非首都功能的疏解，除了2020年北京市人口控制在2300万、2017年在京津冀交通一体化、生态环境改善、产业升级转移三大方面要取得突破外，在陈耀看来，京津冀协同发展还应实现如下重要目标：一是“协同发展”，特别是河北能否缩小与京津差距，是一个很大的目标，环京津贫困带要消除。京津要主动向河北对口援助，拿出人力、财力、物力来帮助落后地区脱贫。此外，还有一个最大的目标是，京津冀是紧密联系的经济体，未来要建设世界级城市群，在国际上有影响、有竞争力的城市群。京津冀城市群发展的水平、产业层次、科技创新、国际化程度，都要实现大跨越。这是京津冀三地共同的发展目标。
刘勇则极度关切天津在京津冀协同发展中的表现。他说，京津冀协同发展，天津能否成为京津冀地区甚至中国北方的经济中心，是京津冀协同发展是否实现的重要标志之一。他说，如果京津冀协同发展天津没有发展起来，那这个区域协同发展规划便没有意义。天津未来应该发展为中国北方首屈一指的经济之都。在经济地位上，未来的天津之于中国，可类比于如今的芝加哥之于美国。
京津冀协同发展，“协同”超越了以往区域协调发展的概念。“协同”二字用在中国跨省级行政区的发展战略中，尚属首次，这是国家对京津冀发展更具体、更精准的要求，需要国务院来调控和引导。在整个过程中，将进一步强调政府管理，发挥主动性，调控、引导三个省市的功能、分工、布局，能够通过地方政府的主动对接，来实现区域内的优势互补，分工协作，提升区域的整体竞争力。“北京市现在开了一个好头”，高国力说。
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