作者：邵 挺
土地“涨价归公”最早由孙中山提出，是其平均地权思想的重要组成部分。在1906年出版的《三民主义与中国前途》一书中，孙中山写道：
兄弟最信的是定地价的法。比方地主有价值一千元，可定价为一千，或多至二千；就算那地将来因交通发达价涨至一万，地主应得二千，已属有益无损；赢利八千，当归国家。这于国计民生，皆有大益。少数富人把持垄断的弊窦自然永绝，这是最简便易行之法，……中国行了社会革命之后，私人永远不用纳税，但收地租一项，已成地球上最富的国。
但国民党在大陆执政时期，受制于“大地主不合作、官僚腐败、战乱频繁”等原因，仅陈诚在湖北短暂实施过“二五减租”，中山先生的地利共享思想并没有得到充分实践。战败迁台后，方“痛定思痛”， 1949年起相继推行“三七五减租”、实施“公地放领”，并于1953年实施“耕者有其田”政策，1954年正式出台《平均地权条例》。土地制度改革推动了台湾经济的腾飞。
追本溯源，孙中山“涨价归公”的思想源于美国19世纪著名的经济学家和社会活动家亨利·乔治（Henry George）。乔治生活的时代，美国生产力的巨大进步并没有给当时的社会带来普遍的幸福，工人阶级的生活反而愈发贫困，在温饱线上挣扎，同时还伴生了一系列的社会问题。乔治以强烈的社会关怀写下了《进步与贫困》（Progress and Poverty）这本影响深远的著作，认为土地私有并不能带来土地的高效利用，由于土地是不能移动的，地主们的财富来源于其对土地的垄断性所有权，而土地的增值则是全社会共同努力与经济发展的结果。因此，地主们一觉醒来就暴富，是不正义的，土地增值分配的不公加剧了社会的不公。乔治主张，应该创设一种机制以实现地利共享。 孙中山则进一步激进地认为，“涨价要全部归公，而不是部分归公”，就是“从定价那年以后，那块地皮的价格再行涨高，各国都是要另外加税，但是我们的办法，就要以后所加之价完全归为公有”。
笔者读到这里，不免有几个疑问：
第一个疑问是，如果由外力（除土地持有人自身因素外）因素导致土地价格上涨，政府就要以“公共利益”为名，行“涨价归公”之实。假设上述逻辑成立，那么如果由于外力因素导致价格下跌时，政府是不是也应该承担部分乃至全部损失？否则，“涨价归公”、“跌价归私”，就不能由“公共利益”的逻辑完备地解释。经济学对土地价值形成的机制研究非常悠久，沿着穆勒、马克思、斯密的思想一路走来，从农业社会的土地问题一直到现代工业社会、城市文明中的土地价值形成，目前形成的共识是，区位是决定土地价值的关键因素，但农业用地的区位优势是土壤、气候等自然条件，工业、城市用地的区位优势就是经济集聚、规划用途和公共设施可及性。前者的优势主要是由自然环境决定，集聚效应不明显。但后者优势在进入工业化社会后，人口和经济活动的集聚会快速提高城市土地价值。
受供需决定价格的铁律影响，如果碰到天灾人祸，土地价值可迅速回落甚至降到零。比如，战争时期，战火殃及之处，土地弃之不用，全无价值，中国史书上经常会出现“荒野万里无炊烟”的描述。另外，如果由于国家作出重大决策，比如迁都，1928年国民政府迁入南京，大量官员和富商南迁，北平房价止涨始跌，当时中国地政学院的学生魏树东在1934年完成的《北平市之地价、地租、房租与税收》一文中写道“北平地价和房价，民国十七年前一直涨价，至民国十八年反形跌价”。再者，由于国家金融监管失策，出现类似美国的次贷危机，波及全球，房价大跌，政府要不要补偿？
但现实中，在地价和房价下跌时，几乎看不到“国家机器”的影子。“涨价归公”理论认为，涨价是由于外力所致，比如基础设施之改善、国家规划之变动，那么政府理应分“一杯羹”，通过“归公”，不让土地所有权人独享增值收益，反过来又起抑制投机之效。如果上述做法是有道理的话，那同样由于外力所导致的“贬值”，为什么不能由国家来补偿呢？
有人可能会质疑，全世界绝大多数国家和地区都征收“房产税”，税基是当年的住房市场价值（一般是评估价，但也是以市场价值为参照），只要当年房价上涨，在给定税率的情况下，房产税是会增加的，这是实现“涨价归公”的一种方式。如果“涨价归公”的逻辑有误，为何在全球大行其道呢？
从社会的角度讲，房地产税的实施，是土地涨价部分在公家和私人之间的一种分配机制。但如果房价下降，房产税照收，只不过市场基准价值下降后，房产税会同比减少。此时房产税的征收，如果非要说仍是“涨价部分的划分”，就只能说是土地的初始获取价值（假定为零）和目前地价之差额的划分了。但对个人而言，几经转手，获取成本是在不断变化的，如果房屋价值降到当时的购买价格，已无“涨价”可言，这个时候再征房产税，于国有理，于己无理。美国次贷危机后，许多居民的地价和房价都低于按揭贷款，意味着即使把房屋卖掉也不能还清银行贷款，因此大量居民选择“毁约弃房”，迫使银行把房子收回去。
前面是关于“涨价归公”的理论质疑。从现实情况看，中山先生的“平均地权”思想在台湾地区贯彻得最完整，平均地权由“规定地价”、“照价征税”、“照价收买”和“涨价归公”四个环节组成。笔者6月份刚从台湾调研回来，证实了一个观点，就是“涨价完全归公”在台湾从来没有实现过。从上世纪50年代至今，对土地涨价部分只是征收累进的“土地增值税”。按照《平均地权条例》，涨价部分等于卖价减去规定地价（考虑通胀因素后）和土地改良等成本。按照累进原则，涨价100%的部分，增值税率是20%；涨价200%的部分，30%归公；涨价超过300%部分，增值税率是40%。单从法律条文看，就没有实现中山先生“所加之价完全归为公有”的初衷。
那么，通过征收“土地增值税”，就能实现中山先生所说“但收地租一项，已成地球上最富的国”的愿望了吗？台湾地区的土地税分为田赋、地价税和土地增值税，田赋在“农业反哺工业”阶段，是土地税的主要来源。但在上世纪70年代以来田赋的重要性不断下降，到1980年代中期台湾地区已经普遍实施了“工业反哺农业”战略，1988年起停止征收田赋，剩下的只有地价税和土地增值税。
从图1可知，土地税占台湾地区赋税总额的比重在1975-1992年间不断提高，到1992年达到22.49%的最高点。台湾的土地征税系统跟房屋是分开的，有单独的房屋税，尽管房屋税的总额在稳定上升（从1958年的160.39百万新台币增长到2014年的64672.88百万新台币），但占总税收的比重则一直稳定在3%-4%的区间内。因此，包括了土地增值税的土地税占总赋税的比重到2014年已降至8.85%，即使最高年份（1992年）也只有22.49%。
中山先生显然高估了土地增值税的作用，一是现实制度实施跟理想设计的差异，没有实现“全部涨价归公”。现实征收的土地增值税率最高一级只有40%。二是经济快速发展过程中，由于其它税种（比如契税等）增长更快，相应降低了土地税的比重。1976-2013年间，台湾地区的住宅自有率从67.36%提高到85.34%，户均住房面积从76.59平方米提高到144.7平方米。土地增值税和房屋税的税基在不断拓宽，但所占比重都不高，说明还是其它税种（比如营业税、契税）增加更多所致。
1973-1992年这20年间土地税占税收总额的比重持续提高，主要原因是期间台湾地区经济高速发展，地价和房价也快速上涨，土地增值税也“水涨船高”。
从图2可知，从1970年起，土地增值税占土地税的比重不断提高，到1992年达到85.67%的高点，这跟土地税收占比的历史趋势一致。随后台湾地区房价逐步告别“高速上涨”期，土地增值税和占土地税的比重也双双回落。到2014年，土地增值税占土地税的比重降到58.7%，占全部税收总额的比重只有5.2%。显然，占5%多一点的税种，只能算是小税种，“涨价归公”的经济社会影响远远低于孙中山的最初设想。
台湾地区“涨价归公”在理论上应是“涨价部分全部归公”，但落地时却只能是“部分归公”，这不仅体现在土地增值税的制度设计上，还体现在“区段征收”、“市地重划”等土地政策上。例如，刘守英等学者曾详细探讨过“区段征收”的做法和效果，其本质是政府与民众共同开发土地：政府在征收土地时，要给土地所有权人一定比例的抵价地，具体比例以征收面积的50%为原则，但不能低于40%，在农地重划区域的抵价地最低比例是45%。由于抵价地是规划改造后的土地，所有权人可以按比例分享在城市改造升级过程中的土地涨价部分。市地重划的原理也类似，区别只是土地所有权人能够分享的土地增值收益的比例更高。
反观大陆地区，倒是比较彻底地实现了“涨价归公”，或者叫“绝大多数归公”。过去多年来，通过把土地区分为城市用地和集体用地，再依赖政府垄断的征地权，并按照原用途补偿，政府拿走了绝大多数的增值收益，被征地农户很少甚至没有分享土地涨价的部分。但这种方式已经偏离了乔治设想的“涨价归公”的实现方式，在《进步与贫困》一书中，乔治很严谨地讨论了“归公”的方式，既不主张用革命方式“将私人土地充公”，也不鼓励“政府收购私人土地”，而是只需要以土地增值税代替其他所有的税收，并利用这一收入改善其他阶层的生活与福利。至于我们搞的“先公有化再征地”的模式，不知道算不算是对乔治“涨价归公”理念作出的创造性贡献？
再回到第一个疑问，既然土地价格的变动有许多复杂的原因，大到一国政治、经济、社会制度变动，中到区域发展战略、规划、基础设施配套变化，小到土地所有者（或使用权人）的各类投入，涨价部分应该按照各方面贡献来划分，许多地区（如台湾）是通过法律规定各自的分享比例，更多的国家是通过自由谈判来决定每块土地的增值分成比例。但仍然不能回避的一个问题是，如果由于国家政策等因素造成土地价格下跌，政府要不要发放“补助券”等反向征税办法，来弥补私人的土地价值下降呢？笔者还没有看到过这种规定，也说明“涨价归公”缺乏逻辑的一致性。
第二个问题是，要区分两类“涨价归公”。一是自由市场竞争下的涨价行为。在自由竞争的土地交易市场，涨价会引发新的土地供应者进入，价格平抑效果会较明显，供需力量使然。这种情况下，政府抽土地税是有一定合理性的。二是政府垄断下的涨价行为。如果土地掌握在政府手里，且涨价归公的比例很高，就极有可能通过垄断土地供应，来推高地价，以“土地出让收入”等方式，将涨价部分纳入囊中。显然，我们反对的是第二类“涨价归公”。十八届三中全会提出的“集体土地入市”，主要就是为破除地方政府对土地供应的垄断，一方面希望通过增加供应量来平抑地价，另一方面把土地增值收益更多留在集体和农户身上，而不是“尽归政府之公”。
第三个相关的问题是，涨价后的归公部分，用于哪些用途？孙中山提出了“地利民享”的思想，在台湾的《平均地权条例》里，规定了“涨价归公部分”要用于社会福利事业，“依本条例施行涨价归公之收入，以供育幼、养老、救灾、济贫、卫生、扶助残障等公共福利事业、兴建国民住宅、征收公共设施保留地、兴办公共设施、促进农业发展、农村建设、推展国民教育及实施平均地权之用”。另外，台湾地区的土地增值税属于“县市税种”，主要服务于本区域的公共事业。反过来看大陆地区的土地出让收益分配格局（详见第五、六篇），从2008年开始，用于城市建设的支出占出让收益的一半以上，只有不到30%的收益用在跟公共事业相关的支出上。另外，审计署每次公布审计结果，土地出让领域都是“重灾区”，土地腐败现象层出不穷，大量占用、挪用出让收益。看来，政府垄断土地市场的后果，既难以保证“涨价”的合理性，又无法保障涨价归公部分可以“取之于民、用之于民”。
概括一下，笔者反对土地“涨价归公”这个理念及其背后的逻辑，因为这很可能会成为政府大行攫取之手的理论借口。一是“涨价归公”很容易被人理解为“涨价全部归公”，但这只是孙中山先生的理想，既跟乔治的理论设想不合，又从来没有在现实中实践过。不妨设想一下，如果全部归公，土地市场就没有交易了，一潭死水下，只能是由行政权力配置的市场。因此，现实中真要实现“全部归公”，就非得采取暴烈的革命手段不可了。二是“涨价归公”有一层隐含的逻辑，土地位置是不变的，供应弹性为零，因此价格上涨不会引发新的供应进来。但试问，天底下哪有供应弹性为零的商品呢？土地位置不变不等于用途不变，更何况还有容积率之调整、用地结构之变动。如果是由僵硬的规划控制和用途管制，导致“画地为牢”，就得出供应弹性为零的结果，坦率地说，就是“贼喊捉贼”的老把戏了。三是“涨价归公”是由于社会因素使然，那同样由于社会因素“跌价了”，私人能找“公家”补偿损失吗？这种不一致性反映了公权力和私权力的不平等性。
最后，笔者建议，尽管以土地增值税等税收方式实现“涨价归公”有其合理性，但不必打着“土地特殊性”的旗子，否则无法解释前文所述的不一致性。倒不如坦率地讲，土地增值税，就是跟其它累进制的税种一样，征收的理由就是维持政府正常运作，从法理上讲，政府的存在主要是为了维持公共利益。从全球范围看，像土地一样的财产税主要是基层地方税，服务于本区域内政府的运作，不用赋予其“调节贫富差距、促进社会公正”等更崇高的职能。
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