本刊记者 张菀航 见习记者 高妍蕊
又是一年春运时。
这一中国特色式的人口流动中，农民工作为增长最快的群体，不断刷新着春运人数。 而他们流动的目的单纯，又很无奈：为了糊口。
春运过程是他们回家和离家行程的往复，回家团圆是一年辛苦的犒劳，返程务工又是一年生计的开始。绝大多数的农民工在城市工作5年、10年或更长时间，仍不能在城市定居，不得不在春节期间往返于城市和农村。这种仪式性的迁移开始于上世纪80年代，伴随着中国的改革开放。
春运仅仅是农民工群体现实困境的小片段，而这一幕每年都会如期而至，不断激增的流动大潮引发的矛盾愈演愈烈。
刚刚闭幕的中央城市工作会议指出，下一步推进城镇化，要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。
农民工市民化是推进城镇化的重点，也是难点。
从农民工到新市民
1983年，社会学家张雨林首次给当时这类新生群体赋予了新的身份：农民工。
近年来，“新市民” 一词正悄然代替着这一称谓。国务院总理李克强曾特别强调，对于长期居住在城市并有相对固定工作的农民工，要逐步让他们融为城市“新市民”。2015年中央经济工作会议明确指出，要通过加快农民工市民化，推进以满足新市民为出发点的住房制度改革。
何谓“新市民”？如何定义农业转移人口市民化的真正内涵？“农业转移人口在实现职业转变的基础上，获得与城镇户籍居民均等一致的社会身份和权利，能公平公正地享受城镇公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活，实现经济立足、社会接纳、身份认同和文化交融。”国务院发展研究中心农村经济研究部研究员金三林在接受《中国发展观察》记者采访时说道。
中国社会科学院农村发展研究所副所长杜志雄认为，“所谓平等权利，形式上，要让农业转移人口拥有和城市居民同样的户籍登记（落户）；从实质上，是与城市居民在就业机会、住房保障（购买）、养老保险、医疗保险、子女入学等方面权利均等。”
金三林进一步谈道，“农业转移人口市民化是一个过程。这个过程的实质是公共服务和社会权利均等化的过程。”包括以下四个基本阶段：一是转移就业，由农民变成工人或其他非农就业人员，实现职业身份的转换。二是均享服务，农业转移人口自身及其家庭逐步进入流入地城镇公共服务体系。三是取得户籍资格，获取完整的市民权利，实现社会身份的转换。四是心理和文化完全融入城镇，成为真正的市民。且这四个阶段可以有跨越。“从总体上来看，我国农业转移人口市民化已进入第二阶段，即均享公共服务的阶段，并在加快进入第三阶段。”金三林表示。
农民工市民化要穿好“八件衣服”
农民工如何实现真正的“进城”？曾有人提出，让农民工先穿上市民的就业、住房、教育、医疗、养老“五件衣服”，但脱掉原有的包括农村的承包地、宅基地、农用地“三件衣服”。这也正是大部分农民落户城镇的最大顾虑。长期研究城镇化问题的全国人大财经委副主任委员辜胜阻就明确表示，在让农民工穿上“新衣服”的同时，不应脱掉他们的“旧衣服”。
根据四川省统计局于2015年11月公布的《2015年四川进城务工人员市民化现状问卷调查》结果，进城务工人员对将农村户口转为城镇户口普遍较为谨慎，有半数以上不愿将农村户口转为城镇户口。近年来，随着土地价值的不断攀升及国家一系列的政策倾斜，农村户口的含金量高涨，城镇户口的吸引力在下降。
除了农民工群体对市民化进程的热情度不高，流入人口较多的地方政府也缺乏动力。“先行的公共服务资源大多仍以常住人口来配置，不能适应人口大规模流动的要求，流入人口较多的地区财政负担重。”金三林强调说。
地方政府在市民化进程中主要的成本压力，就来自于给农民工穿上市民的“五件衣服”，实现基本公共服务向农业转移人口全覆盖。
杜志雄补充道，从整体上看，农民工市民化过程中，政府所需支出的成本主要是为农民工提供与城市居民在就业机会、住房保障（购买）、养老保险、医疗保险、子女入学等方面均等权利的成本。“这其中尤以养老保险、医疗保险、子女入学的教育投入缺口最大。就业和住房也要支付一定的成本，但相对而言，支出要小一些。”杜志雄进一步分析认为，从就业看，现在已经进入城市的农民工绝大多数是有相对稳定就业的，否则他们不可能长期滞留在城市。从住房看，除了一线城市，其他城市现有的房屋库存完全可以满足现已在城市的农民工需求。这两个方面，重点在于机会均等和权利均等，其中，让农民工拥有在城市自由购买住房的权利是核心。
“然而，目前可能已经错过了低成本解决问题的黄金时机。”杜志雄说。过去政府有（财政）能力的时候没有很好地作为；现在想要作为，但又缺乏足够的财政能力来支撑。“但无论如何，农民工市民化是中国整体现代化的必然，没有任何借口可以再去延缓这一进程。”
据金三林提供的国务院发展研究中心相关调研结果显示，目前我国中西部省会城市的市民化公共成本在10万―15万元/人，地级市在6万―10万元/人，县级市和小城镇在3万―6万元/人。各层级城市政府均反映存在较大支付压力，层级越低的城市（镇）反映的压力越大。“健全市民化成本分担机制已十分迫切。”
农民工要穿上市民的“五件衣服”，还要穿得舒适得体，可不是一件容易的事。当前依旧面临挑战和阻碍。
据《2014年全国农民工监测调查报告》显示，参加城镇职工养老保险和医疗保险的农民工仅为20%左右，而剩下的80%即将近2.2亿人未参加法定的养老和医疗保险。
杜志雄指出，农民工参保率低的根本原因是，在过去的政策条件下，农民工不能顺利实现真正城市化。他们无法预期自己未来在何处养老，特别是在养老保险和医疗保险无法接续转移的条件下，更加制约了他们参保的意愿。“农民工市民化的推进，有利于解决部分农民工的预期问题，可能会成为解决参保率低的重要促进因素。”
杜志雄同时认为：“‘十三五’规划建议提出要推进全民参保计划，这一政策取向也会有助于这一问题的解决。”杜志雄还强调，可能还需进一步明确“全民参保计划”的“倡导化”和“强制化”问题。如果只是作为一种倡导性政策措施，仍然有不确定性，若像有些国家那样，“全民参保计划”为针对全体国民的强制化措施，则会更加有利于推进全民参保。
金三林进一步举例指出，当前农业转移人口随迁子女义务教育“两为主”进展不均衡，学前教育和中考、高考问题日益突出。中西部地区基层公共就业服务机构不健全，中介市场不发达，劳动力供求信息少；农民工返乡创业面临土地、资金瓶颈等共性问题。
另外，农民工住房保障程度低，购房的高价格和高门槛使他们很难在城市定居落脚。2015年中央经济工作会议提出，要按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化，扩大有效需求，消化库存，稳定房地产市场。在商品房去库存背景下，国家鼓励农民工购房或租房。这引发社会上另一种担心，若将去库存与农民工市民化简单捆绑，特别是将买房作为农民工市民化的条件，会引发新的社会问题，有违改革初衷。
“简单地将这两者捆绑和挂钩是不合适的。”杜志雄表示。农民工市民化本身一定会新增对住宅的需求，但住宅问题的解决，并不意味着一定要通过“买”房来实现，租房同样可以解决居住保障问题。无论买或租，都是新增的住宅需求，都有利于现有商品房的去库存化。“强制捆绑可能会更加限制农民工市民化的积极性，从而再一次延缓这一进程。”
新身份，有名还要有实
相关数据显示，2015年三季度末农民工外出人数增速转为零增长，这表明现实中农民工进城意愿在降低。
杜志雄认为，这一结果可能源于多方面原因。从客观方面看，随着中国经济进入新常态，出口因世界经济恢复乏力、经济下行压力较大、去过剩产能力度不断加大，最直接的表现是部分缺乏市场的制造业开工不足，吸纳劳动力较多的房地产业等投资停滞，这些在客观上制约了市场对劳动力的需求。市场用工需求的下降必然会导致农民工外出人数的减缓，甚至趋向零增长。从主观方面来看，近年来，随着国家强农、惠农和富农政策的不断落实和强化，农业盈利（含政策补贴）水平在增加，同时市场对优质农产品的需求在迅速扩张，特别是国家在大力推进新型农业经营主体如专业大户、家庭农场和合作社的培育和发展，这让一部分拥有先进农业经营理念的农民发现，按照市场需求合理营农，收入水平同样也较高，甚至不低于外出打工的收入。因此，一部分农民外出打工的主观意愿在下降。大量调查表明，在新农人队伍中有很多就是原先的农民，在新型农业经营主体如家庭农场主队伍中，在不断发展壮大的农村农产品电商队伍中，有很大一部分就是原先外出务工的农民。
“除了主客观两方面原因外，现有的农民工难以实现真正的城市化，他们在城市难以获得公平对待也是一个很重要的影响因素。”杜志雄强调。
农民工外出人数零增长是暂时的短期现象还是长期稳定的格局？杜志雄认为，这个问题可能还需要进一步地深入观察。供给侧结构性改革、去库存、去产能并非只是针对城市，农村特别是农业中同样也有去过剩产能的要求。那些以生态透支为代价、质量标准显著低于市场需求的农业产能同样也是需要“去”的对象。农村产业融合发展，农村新型业态的扩张是否能够提供足够容纳新增农业劳动力的就业需求，都还具有较大的不确定性。
“整体而言，人口城市化是与经济发展水平相适应的客观需求。中国农业人口与劳动力仍处于城市化快速发展的阶段性特征并没有改变。”杜志雄指出，“通过供给侧改革及经济结构的不断调整，让越来越多的农村人口尽快城市化的大趋势不可能改变。”
“农业转移人口总量仍将继续增长，但增速将会逐渐放缓。”金三林表示。
国务院发展研究中心通过进行模拟预测显示，“十二五”期间，我国年均新增农业转移劳动力900万人左右，“十三五”期间为700万人左右，2020-2030年间为500万人左右。在现行制度下，预计2020年农业转移人口总规模在3.2亿人左右，2030年将达到3.7亿人（未考虑退出人口）。由此看来，存量人口和增量人口的市民化任务都很重。
金三林认为，在具体方式上，应以省内落户定居和公共服务均等化为重点，区分不同城市、不同群体、不同公共服务项目，有序推进。他进一步指出，未来推进农业转移人口市民化的政策重点包括：一是推进有意愿、有条件的跨省农业转移人口在流入地落户定居。二是鼓励第一代农民工返乡就业创业和落户定居，引导新增农业转移人口就近转移就业，让农业转移人口的大多数在省内实现市民化。三是以新生代农民工为重点，加快推进公共服务均等化。四是健全农业转移人口市民化公共成本的分担机制。五是健全包括农业转移人口在内的流动人口信息管理体系。
除了开拓农业转移人口进城的道路，还要保证他们有返乡的退路。从调查情况来看，不仅有大量乡镇内农业转移人口愿意就地市民化，还有一部分外出农业转移人口愿意回到农村定居。金三林指出，第一代农民工将逐步退出城市劳动力市场，“增量转移人口进城与存量转移人口返乡”的双向流动特征将日趋明显。他强调，“要更加重视农村新型社区建设，将其作为城镇化的新型单元、城乡一体化发展的重要载体。”
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