赵 旸
近年来，债务可持续性框架分析在国家风险研究与管理领域得到了更多的重视，部分研究机构已经将其作为评估低收入国家债务、经济或整体风险水平的主要依据。相关机构可以在现有基础上，站在“中国视角”，在国家风险管理中合理利用这一分析框架，更好地为我国提升开放型经济水平服务。
低收入国家债务可持续性评估框架简述
2005年4月，国际货币基金组织（IMF）和世界银行共同创立了“低收入国家债务可持续性框架（简称DSF），并在债务分析和对一国的援助贷款操作中加以应用。2006年、2009年和2012年，IMF对DSF进行了梳理与调整，并评估了该框架在多边债务减免计划（Multilateral Debt Relief Initiative，MDRI）下的实际作用。其中，2009年的梳理集中于讨论增强DSF操作的灵活性；2012年的调整主要着眼于DSF能否适应低收入国家环境变化等问题，同时不再讨论DSF是否有实际作用的议题，转而更多地讨论技术细节，如，考虑外汇流入较多国家的实际情况，调整计算权重；加大包括或有债务在内的对公共债务和财政失衡问题的分析；增加债务风险评级以弥补外部公共债务、国内公共债务以及私人外部债务分析的不足；当一国陷入债务危机时，考虑该国政治与经济状况的特殊之处；发挥债务可持续分析方法（Debt Sustainability Analyses，DSA）的作用，尤其是对投资拉动型经济体的应用。
（一）债务可持续性框架的目标
DSF的主要目标如下：1.指导债务国与债权国的借贷活动，在充分考虑低收入国家宏观经济增长前景的情况下，使低收入国家的借贷行为与其现实融资需求和未来偿债能力相适应，增强债务国再融资和债务管理的能力。2.为债权国提供指导标准，以确保贷款与债务国的发展目标与长期债务可持续能力相一致。3.增强世界银行与国际货币基金组织的债务评估能力及政策建议的有效性，帮助债务国抵御可能发生的潜在债务危机并尽早采取预防措施，防止其陷入债务恶性循环的困境。
（二）债务可持续性框架的主要内容
1.债务可持续性评估
债务可持续性评估主要分析的是外部债务（尤其是外部公共债务）水平。首先，建立一系列债务指标，包括外债总额现值占国内生产总值（GDP）的比率、外债总额现值占出口收汇的比率、外债总额现值占财政收入的比率，当年偿债额占出口收汇的比率以及当年偿债额占财政收入的比率。其次，建立指导性债务衡量指标，每一指标的高低依赖于债务国的政策和制度水平，该水平通过世界银行的国家政策及制度评估指标（Country Policy and Institutional Assessment，CPIA，亦称政策执行力指标）体现出来。再次，确定债务国所属的CPIA类别（即国家政策及制度评估能力属于“强、中、弱”）；第四，代入已知的各项数据计算债务指标，将计算结果与债务国所属CPIA类别的“门槛值”进行比较，并对这些指标进行具体分析。
最后，根据债务可持续性评估的结果，结合债务可持续性分析（主要是压力测试），可以得出一国的外部债务风险水平（详见表3）。需要指出的是，在评估整体债务风险的同时，还需要对上述债务指标进行具体分析，以客观反映一国债务状况。
可以看到，除后续数据整理、现值计算等步骤之外，较为关键的问题是如何确定债务国所属的CPIA类别，并与之相对应的门槛值进行比较。2013年，国际货币基金组织与世界银行对CPIA进行了调整，即当年偿债额/财政收入比率的门槛值有所降低。世界银行每隔一年或两年将发布新的国际开发协会资源配置指数（IDA Resource Allocation Index，简称IRAI），该指数主要从宏观经济管理、结构化政策、社会发展政策、公共部门管理四大部分进行评估。根据IRAI得分值对应的区间，可以确定债务国所属的CPIA类别。
2.债务可持续性分析（DSA）
除债务可持续性评估之外，DSF还包含债务可持续性分析（Debt Sustainability Analysis，简称DSA）。DSA主要考察在现行宏观经济政策下一个国家或政府是否能够维持其债务水平而不出现违约的风险——通过预测一国未来20年的债务负担水平，采取压力测试和预测的方法研究外部风险以及本国经济政策变动带来的冲击，并根据一国经济政策与经济制度的有效性评估发生债务危机的可能性，最终提出整体性贷款策略以及防范债务危机的措施。就具体内容而言，其主要研究“两个可持续性”：一是公共债务的可持续性，二是对外债务（特别是中长期外债）的可持续性。研究步骤如下：首先，根据一国各宏观经济指标的预测值来估计负债率等债务指标在未来数年内的变化，这些债务指标要处于一个相对合理的区间内，且不能有大幅的波动。其次，对这些债务指标进行敏感分析（即情景分析），主要考察可能出现的各种负面情况，即假设某些宏观经济指标变量（如经济增长率、利率、汇率、财政余额、经常账户余额等）出现变化是其对一国一段时间内债务水平的影响。
债务可持续性框架的优点与不足
债务可持续性评估与分析已经成为国际货币基金组织和世界银行的主要分析方法，对低收入国家借入高成本资金起到了一定的抑制作用，为低收入国家制定谨慎的借款战略提供依据，并警示这些国家需要做好债务事前管理而不是事后处理。目前，对未获债务减免的国家，国际货币基金组织已使用DSF来监控各国的各项债务指标，由此评价其是否有资格获得债务减免。国际开发协会（IDA）和非洲开发银行（ADB）已利用DSF来分配无偿援助资金，部分区域性金融组织也已同意采用债务可持续性框架。可以看到，DSF提供了分析一国债务负担尤其是外部债务负担的相对有效的方法，对评估一国政府的主权信用、一国债务风险水平及未来正常的对外偿债能力具有积极作用。
另一方面，DSF还存在一些不足，这主要表现在以下几个方面：一是从框架指标与测算方法来看，以国家政策和制度评估指标量化评定一国政府政策进而判断外债水平是否恰当尚存争议，债务负担指标的测算与假设高度相关，设定者“专家小组”的主观色彩会产生很大影响。
二是从指标和数据应用来看，CPIA的判别标准以及数据的可获得性问题难以解决。如前所述，CPIA是债务可持续性评估的关键指标，但其政策执行力“强、中、弱”门槛值的设定主要依据IMF和世界银行自己的标准，而这一标准在一定程度上相对更多地体现了西方国家在国际经济金融舞台上的利益所在，并不能完全反映低收入国家债务可持续性评估的科学性。国际货币基金组织和世界银行是低收入国家债务可持续性框架的初创方和使用方，其同时也是低收入国家主要的多边债权人，难以科学、公正地对待低收入债务国。另一方面，债务数据尤其是外债数据的可获得性问题难以解决，国际货币基金组织和世界银行所提供的债务数据库中许多数据欠缺，例如低收入国家和部分发展中国家未来几年的外债现值就难以查到。
三是从适度债务规模的角度来看，DSF没有考虑到债务增量对低收入国家经济发展的积极作用。按照低收入国家债务可持续性框架的设计，债务增量会使得其债务规模不断扩大，债务国的债务指标可能会因此而恶化。但需要指出的是，新借入的中长期外债只要“用在其应该用的地方”，就会促进债务国的经济发展，从而增强债务国的未来偿债能力和意愿，形成潜在的良性循环。但是DSF更多地考虑债务水平的上限控制，而忽视了对适度债务理念的运用，这使得国际货币基金组织和世界银行等机构有可能做出不恰当的贷款或资金援助决策，并强迫受援国接受为实现这些决策而实施的强制性货币政策和财政政策。
债务可持续性评估框架在国家风险管理中的应用
（一）债务可持续性评估框架的积极作用
1.有助于评估发展中国家对外支付能力
对一国债务水平尤其是外债规模进行分析是国家风险管理与研究的主要内容之一，尤其是对于出口信用保险视角下的国家风险，更需要通过分析外债规模以评估一国政府的对外支付能力和主权信用的可信性。DSF为国家风险管理与研究提供了新的评估视角与判断标准，增强了外债分析的实用性和直观性。
2.有助于对低收入国家经济状况做出预测与展望
大部分低收入国家的经济基础薄弱，内生发展动力不足，经济增长在相当程度上依赖国际金融机构提供的免息贷款和优惠贷款，或部分国家或银行提供的官方援助和商业贷款。在对这些国家进行国家风险分析时，可以加大对外债指标的分析力度，重点通过对其债务可持续性的分析，评估、展望其经济增长与复苏趋势和未来发展前景。
（二）债务可持续性框架的应用
鉴于数据与资料的可获得性，国家风险管理与研究可以从以下几个方面对DSF加以应用：一是简单参阅国际货币基金组织和世界银行不定期发布的国家报告（Country Report），直接获取债务可持续性评估结果，并将国家报告的内容作为国家风险评估的参考。二是国家风险评估机构利用现有的数据库资源和业务经验，根据CPIA自行测算债务可持续性并对相关指标进行具体分析，对于某些无法获得的数据指标可以用相似指标代替。三是将DSF尤其是其对外债的分析作为低收入国家及重债穷国国家风险评估的重要内容，强化分析的深度与广度。
需要注意的是，DSF分析只是债务可持续性研究的方法之一，虽具有相当程度的权威性和操作性，但相关机构在具体应用中仍需要结合我国对外经济合作的实际需要，对他国实际国情具体分析，并保持国家风险管理与研究的独立性与客观性。此外，可以加强与世界银行经济学家的交流，探讨债务可持续性框架的研究方法与基本思路。
作者单位：中国社会科学院政府政策与公共管理系
Visits: 18