范 翔 丁社教
2015年7月，中央办公厅印发了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，2016年各地相继出台了实施办法，对解决干部能上能下问题作出具体规定，疏通了“下”的渠道，对官员问责之后的复出甚至提拔问题，较之以往也有了更为详细的规定。允许有才能的被问责官员适时复出，是国家管理人力资源合理配置使用的理性制度，也是行政问责制度设计的应有之义。过去十年，中国行政问责的制度化和规范化程度越来越高，但由于理论和制度建设的滞后性，导致官员复出过程中仍存在一些亟待解决的失序问题，从而阻碍了政府的有效治理。因此，我们必须重视问责官员复出机制的构建，不断完善我国问责官员复出的路径选择。
官员复出与官员复出机制
（一）官员复出的含义
学界对问责官员的复出普遍有两种理解，根据相关法律规定，狭义的复出特指行政官员引咎辞职、责令辞职和免职撤职之后重新任职；而谈论更多的是广义的复出，指行政官员受到包括警告、记过、降级在内的所有形式的问责处分后新任他职，甚至职务升迁。笔者认为，官员复出是指因没有适当履行工作职责，负有严重过失进而造成重大损失，因此被问责去职的政府官员，在符合相关规定的条件下重新出任领导职务的行为。
（二）官员复出机制的概念
机制最早主要指机械装置和机械构造，后来人们多用机制说明有机体的各组成部分之间的相互联系和作用。再后来，社会学对机制一词内涵不断丰富，被广泛应用于政治、经济、文化、社会等各个领域。而官员复出机制就是指负有过失责任被问责去职的领导干部重新担任领导职务时必须遵守的一整套规范制度体系。其应该是由若干个不同作用与独立价值的版块和要素共同组成的有机整体，各个组成部分相辅相成，互相依存，缺一不可，并按照一定顺序模式稳定运行，一同组成一套逻辑缜密的官员复出机制。
完善官员复出机制的路径选择
（一）健全复出过程的法律依据
我国涉及问责官员复出的法律法规十分少，《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》对不适宜担任现职干部调整后的复出问题做了时间上的界定，但仍属于内部文件，没有法律条文的规定，就没有强制性，对于问责官员随意复出，也就不能依照法律进行制裁。为解决复出阶段存在的突出矛盾，笔者认为，可以尝试制定一部《领导干部复出法》，对问责官员复出的相关环节进行明确、详尽的规定，具体到复出条件、程序、时间和职位，以法律条文的形式体现出来，使官员复出做到有法可依，实现复出的合法性，摘除病灶，使问责官员复出健康化、常态化。
1.官员复出的条件
复出条件，是指被问责的去职官员复出时应该具备的要素。领导干部重新上岗，引发的社会影响较大，稍有不慎，负面作用远远大于初次任命之时。所以，完善官员复出机制，先要明确复出条件，回答为什么复出的问题，体现我们的制度文明，真正选择任用那些有一定领导才能的行政官员。
首先，看去职的事由。领导干部之所以被问责，是由于他们通常犯有工作失职、主观过失、监察不当、决策错误等，给国家造成严重损失，对人民带来严重伤害。2016年6月中共中央印发了《中国共产党问责条例》，其中特别明确了6种问责情形。所以，对待复出要有选择地甄别事件性质，是客观原因，还是主观故意；是工作失误所致，还是滥用公权、道德沦丧，对于查明长期玩忽职守、工作不力的官员，一般不考虑其复出，给公众一个负责任的交代，保障社会正义。
其次，看问责官员的态度。态度决定成败，面对问责去职，官员的态度可以看出是否认识到错误的严重性，是否有吸取教训改过自新的决心。对待问责调查，情绪抵触，隐瞒真相，推卸责任，甚至威胁恐吓检举人和群众，那么不用考虑其复出的可能性。
再次，看问责的方式。对待官员复出要充分考虑当时问责的方式，有引咎辞职、责令辞职、降职、免职、撤职和开除几种方式，严厉程度各不相同，开除最为严重，表明严重违纪违法，已经被彻底清除出国家干部队伍，应该不予考虑复出。其他几种方式去职后，虽然不再担任领导职务，仍然是公务员编制，反省一段时间后，可以考察给予机会。
最后，看问责官员的工作实绩。选拔考察时，要重视在原工作岗位和新工作岗位上的工作实绩，取得成绩突出的才予以考虑。通过调查研究，在原任岗位和新任岗位上社会贡献大，勤劳诚恳，踏实敬业，口碑好，则可以考虑予以真正复出。
2.官员复出的程序
第一，民主推荐。新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》特别增加了“动议”环节，由组织人事部门酝酿初步建议，提名环节以民主推荐为主，需要明确的是被问责官员应当自己主动提请考察。各级政府组织人事部门根据实际情况，按照规定，邀请相关人员参加讨论进行推荐，确定符合条件复出官员名单，形式可以是组织推荐也可以是群众推荐。各级组织推荐的官员，必须是经过单位集体讨论研究决定的，不是领导个人意愿；群众推荐要书写具体推荐材料，详细介绍推荐原因，要求亲属不能参与。当然，单个人也可以进行推荐，但要署名。
第二，组织考察。经过民主推荐，确定考察名单之后，各级组织人事部门要按照干部管理权限，对问责官员进行全面考察。由上级党委、政府、人大、政协和纪检等相关部门人员组成领导小组，组织人事部门具体展开工作，调查内容除了对行政官员基本的德、能、勤、绩、廉进行摸查之外，要考虑到复出条件中的问责方式和问责态度，深入问责官员原单位基层群众中了解情况，进行不记名调查问卷，问题应尽量量化，尽量全面，全程对外公布。
第三，讨论决定。组织考察之后，要进行决定性的一环——讨论决定。应发扬民主集中制精神，集体领导，民主讨论，会议决定，加强干部选拔任用的说服力。由上级党委、政府、人大、政协和纪检部门组成的领导小组，依照考察结果，逐个按照具体行政职位的要求进行比对、商议，最后集体讨论决定，在综合采纳群众意见的基础上给出明确意见。
第四，进行公示。讨论决定做出后，要进行任前公示，接受群众监督，这是检验选定干部是否得到公众认可的直接方式。要运用多种方式进行公示，除了传统的报纸、广播、电视、政务墙外，还可在新媒体上，对复出官员的姓名、复出原因和职位做详细介绍，听取群众意见。
第五，同意试用。试用期制度是我国党政干部选拔制度中明确规定的，问责官员复出是一种特别的选拔任用，更应该遵守这项规定。有一定的试用时间，可以更加全面地了解问责官员，真实反映领导干部的工作态度和能力，调动其工作积极性，进一步营造能上能下的正常用人机制。
3.官员复出的时间期限
被问责官员深刻反省后，视情节轻重、责任大小，通过严格考察程序，可以给予符合条件的官员复出机会，但这里面涉及一个复出期限的问题。《党政领导干部选拔任用工作条例》第59条规定，引咎辞职、责令辞职和因问责被免职的党政领导干部，一年内不安排职务，两年内不得担任高于原任职务层次的职务；《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》又对这个时间节点作了明确界定。被问责领导干部必须充分认识其错误的严重性，努力提高政治素养，利用去职反省时间，认真思考如何做一位人民满意的政府官员，进一步提升业务能力。
4.官员复出的职级职位
2015年新修订的《中国共产党纪律处分条例》中明确规定，受到处分去职的官员，两年内不得担任同级别或者更高级别的职务。实际上规定了领导干部被问责去职后，两年内是不允许同级别复出的，更别提升迁了，官员复出的安排，无论职务职级，必须低于被问责前，这应该是合理的政策解读。所以，我们在官员复出职位的设定上，应该按照低半级或一级的规律考虑其复出职位，然后正常开展工作。被问责官员需要用复出后的工作实绩来赢得上级的肯定和广大人民群众的认可，进而获得提拔任用。
（二）注重发挥组织人事部门的作用
对问责官员复出条件和程序的分析讨论，组织人事部门的工作至关重要，开展工作的时候，要细致入微，重视民意的同时科学设计各个环节。
首先，组织人事部门要按照政策规定，待民主推荐后确定考察对象。严格比照问责官员是否符合条件，充分掌握复出依据，深刻认识问责官员所犯错误的性质，整体考虑问责态度和方式，最后确定人选，报上级党委做出考察决定。
其次，组织考察过程中，要深入单位基层一线，多与群众谈话交流，选择有较高党性修养和道德水平的官员，尤其具有吃苦精神，贴近群众的官员。考察时重点了解被问责时的心理态度，处理突发事件是否得当，是否第一时间采取相应弥补措施等，如果有暂时的工作岗位，是否成绩平平，敷衍了事。
再次，强调全程公开，重视民意测评。深入工作单位调查时，要干部群众相结合调研，通过个别谈话、座谈会、无记名投票和问卷调查等多种形式征求意见。回应社会争议，第一时间让原单位群众作为公众代表参与进来，是一个较好的方法，他们了解全面，反馈评价相对真实准确。
最后，及时汇报考察结果。组织人事部门要把考核内容结果，仔细整理，上报党委，在此基础上等待领导小组的讨论商议。问责官员如有真实困难，也可体现出来。当然，要彰显公开透明原则，接受公众监督。
（三）完善官员复出的监督体制
完善问责官员复出机制要建立起上下左右互相监督、互相制约的全方位监督体系，要丰富问责主体，打破只有上级政府对下级问责的惯例，还应有各级人大、政协、司法机关、社会群众和新闻媒体，按照法律法规有效参与其中，监督政府行为，规范社会秩序。
宪法明确指出，我国的行政机关、检察机关和审判机关由人大选举产生，对人大负责，人大有权就三机关失职行为提出质询，进行调查，有权对行政官员提出人事罢免。既然是我国宪法明确规定的，各级人大就应该更好发挥其监督问责功能，作为我国的最高权力机关，要全方位地由上至下给予其他政府机关以制约和监督，更好地纠正政府过失与错误。
人民政协在服务社会主义的政治力量中具有重要地位，是各民主党派的爱国统一战线组织，主要通过建议和批评对国家大政方针和社会生活主要矛盾发表看法，发挥其民主监督的功能。对于问责官员复出更应该提倡其发挥作用，采纳各界人士的不同意见，形成提案，这种监督方式更有效果，社会影响更深刻。
完善监督体制，需要加强司法机关的监督。我国行使司法权的主要是人民法院和检察院，都是在同级党委的领导下开展工作，虽说独立行使司法权，但实际工作中，案件的调查、组织人事的任命、办公经费的划拨都要受同级党委政府的统一安排，所以有些时候司法监督会受到干扰，制约了司法机关大胆工作，应提倡尽快革新现有制度，确保监督职责有效行使。
注重人民群众和新闻媒体的社会监督价值，保证社会参与的渠道畅通。对于公众举报投诉、维权上访的，要认真调查，第一时间给予反馈信息，保障公民监督权利。另外，重视新闻媒体的功能，保证新闻报道的真实性和独立性。这些年，问责官员的神秘复出多亏新闻媒体的及时报道，公众才后知后觉，很多学者都认为媒介已经成为了制约立法、行政、司法的另一种权力。
（四）进一步完善官员选拔任用机制
想要彻底解决问责官员随意复出的问题，除了完善立法，强化监督之外，要从干部管理的源头上下功夫，即对干部选拔任用体制进行革新。
首先强调的还是干部选拔的公开透明度，用制度的形式规范下来，凡是涉及干部的选拔任用，都要经过公开考试、公开面试，采取竞争上岗的方式，包括后备干部遴选，都要严格确定选拔条件和程序。其次是尝试区分一般官员和问责官员，分别制定考核方法，严格根据国家干部管理权限，努力完善国家用人选人制度，从一开始就杜绝官员违规复出的隐患苗头。
官员复出为什么会出现“官官相护”“走后门”的现象，甚至跑官卖官、权钱交易等违法违规行为，究其原因，还是用人机制不够健全，让问题官员钻了法律的空子。同时，问责制度虽然明确规定了降职去职的情况，但还没有触及问题官员的深层内心，社会上没有真正形成优胜劣汰的正常氛围，问责官员们受功利心的驱使造成了复出乱象。所以，在选择干部阶段，要细化选拔标准，注重为民服务意识的判定，提高责任意识，考核细化量化的同时强调以德服人，纠正官场不正之风。
（五）体现责任承担分类机制
在行政问责的实践中，政府官员所任职务高低不同，承担职责大小不同，所犯错误原因也不尽相同，因而就会出现警告、记过、降职、引咎辞职、免职等各种各样的问责结果，这就要求我们对待问责官员复出，要区分他们承担的责任，而且要充分听取广大群众的意见，综合上级党委和纪检部门的考察考核，具体问题具体分析，体现责任承担分类机制。
对被问责行政官员进行责任分类管理，可以为官员复出提供理性的参考依据。主张区分主观与客观的责任。主观责任是一种普遍存在的道德要求，要看其犯错程度是否超过了道德的界限，是否有意损害人民利益，答案若是肯定的，一般不考虑复出；如果是客观责任，可以考虑按规章制度重新上岗。要区别法律和道德的责任。重大危机事件中，行政官员没有履行其法定职责，造成严重后果的，应该依法结束其政治生命，还要追究其法律责任；如果仅承担道义责任，问责期满后，可以考虑复出。同时要区别政治和行政责任。例如，发生的恶劣事故在经分析后确定是由于政府官员实行违背民意的公共政策所致，那么强烈谴责的同时应承担相应的政治责任，不再适宜复出；如果只承担相应的行政责任，并没有直接或间接造成不可弥补的严重后果，问责惩罚过后，可以考虑其复出。另外，对于那些承担连带责任、间接责任的官员，可以从轻处罚，并给予其复出的机会。
（六）摒弃“官本位”思想
我国两千多年的封建专制历史导致唯官至上的官场文化根深蒂固，“官本位”思想影响深远。大量问责官员违规复出，就是“官本位”思想左右的结果。我们要加强政治文化建设和推进精神文明建设，变“官本位”为“民本位”，加强各级政府的行政文化和官风建设。
要加强对行政官员的道德要求，行政伦理建设要跟上。与法律法规互补，增强政府官员的职业精神、公仆意识，适时开展行政官员教育培训工作，提高工作中的责任感，进而提升政府的行政效率和公信力，从思想源头解决官员复出的问题所在。总之，克服传统官场文化的积弊，可以更新行政问责环境，培育领导干部复出得以良性发展的政治土壤，同时对提高行政问责的效率将大有裨益。（本文系国家社科基金“结构功能主义视角下行政自由裁量的公共性研究”的阶段性成果，项目批准号：15XKS011）
作者单位：西北工业大学马克思主义学院
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