李 博 朱玉洁
中国古代俸禄制度由来已久，历朝历代都有其各自的特点。表面上看，俸禄是各级官员的唯一收入来源，然而很多时期，官员的俸禄不但不能满足工作的需要，甚至都无法满足基本生活保障。日子过不下去，就要想办法，谋取灰色收入，最终遭殃的还是普通老百姓。统治者们为了解决这一问题采取了各种各样的措施，其中高薪养廉制度最为典型。然而，任何一种改革手段都没有坚持到最后，其中原因耐人寻味。
俸禄制度的起源与发展
所谓俸禄，就是官员的工资，或者说是薪水。战国之前，俸禄制度还没有出现。因为当时是贵族社会，士大夫阶层都是采取世袭制，没有后世意义上的官员。周朝时期施行分封制，“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，但当时交通条件、经济发展都非常落后，周天子无力进行全国统一的政治和经济制度的规划，只能采取分封制。正是因为分封制的存在，各诸侯国拥有自己的私人领地，被称为“食邑”。他们在自己的领土上具有一定的政治统治力，并且代代世袭，领土内的一切资源除进贡之外都由他们自由支配。所以，这些个诸侯或者卿大夫不存在什么薪水。这种体制，也可以被称为“世卿世禄制”。
春秋末期至战国初期，君主专制制度开始萌芽。新兴的君主为了维护王者的权威，将原有的“世卿世禄制”逐渐发展为君主任命制。国君们根据臣下的功绩来封官授爵，根据爵位来规定臣下的薪水。最典型的就是秦孝公时期的商鞅变法。改革家商鞅认为:“行赏而兵强者，爵禄之谓也。爵禄者，兵之实也。”就是说，一个国家的军队力量之所以强大，是因为有爵位和俸禄这种物质诱惑和赏赐，才能使百姓为你拼命。商君之法曰：“斩一首者爵一级，欲为官者五十石之官；斩二首者爵二级，欲为官者百石之官。”这表明爵位与俸禄是和砍杀敌人脑袋的数量相关联的，我们常常听说的“首级”二字，就是这么来的。秦王嬴政统一六国后，实现了真正意义上的第一次大一统王朝，也是一个全面实行俸禄制的王朝。根据《中国俸禄制度史》的统计，五十石之官所得俸禄为小米1712.5公斤，约可供5口之家一年口粮，而一个千石的官吏每年可得小米34250公斤，所得俸禄已经可以满足相当富裕奢华的生活了。
西汉创立之初的俸禄制度基本沿袭秦制，各级官员也是以轶石等级来确定的，俸禄的内容也基本承袭秦制，以粟（小米，中国古称“稷”）为主。从汉武帝时期开始，官吏的俸禄以钱币而不是以谷物的形式付给，也就是说实现了货币化。据《汉书》记载，汉元帝时，谏大夫为八百石，月俸九千二百钱，光禄大夫为两千石，一万两千钱。据汉简记载，汉代一斤（一汉斤约为250克）肉大概6钱或者7钱。总体来说，西汉官吏的俸禄钱数量充分体现出了高级官员、中级官员和官与吏的层次分别。丞相作为最高官员，月俸是高级官员中两千石的两倍，是中低级官员中六百石的二十倍，是低级小吏的100-600倍。很明显，低级官吏的收入与高级官员的差距还是非常大的。王莽执政时期，一共进行了四次货币改革，结果导致了恶性通货膨胀，造成了市场的严重混乱，老百姓苦不堪言，官员的收入也急剧下降。王莽甚至自称：“国用不足，民人骚动，一度自公卿以下，一月之俸禄只有麻布两匹”。东汉初年，俸禄制度基本沿用西汉时期实行的制度。据《后汉书》记载，汉光武帝建武二十六年所定的俸禄在发放时采取“钱谷各半”，就是说发一部分钱，发一部分谷物。此后，东汉时期基本一直采用这一俸禄制度。到东汉末期，由于战乱、灾荒和政治动乱等种种原因，官员俸禄大大削减，甚至一度停发俸禄。
魏晋南北朝是中国历史上一个极为动荡的时期，先后出现过数十个政权。其俸禄制度虽然不尽相同，但总体呈现出四个基本特征。第一，俸禄等级划分从轶石向品级变化。三国时期魏文帝曹丕设立九品中正制的选官制度，将官吏划分为从一品到九品的九个等级。两晋和南朝，基本沿用这一制度，并将官品级与轶石混合使用。北魏中期以后，又将九品各添置上下级，并完全采用官品级的高低来制定俸禄的标准。第二，俸禄内容复杂多样而以实物为主。由于这一时期商业货币经济趋于萎缩，布帛或谷物往往取代货币成为一种支付的手段。第三，一些政权经历了无俸禄到建立俸禄制度的过程。魏晋南北朝时期，尤其是北朝各时期，绝大多数是少数民族建立的政权。这些政权起初基本都是无俸禄制，其中最具有代表性的就是由拓跋鲜卑建立的北魏。我们知道，游牧民族建立的政权，基本都是以战争掠夺为生，他们不明白什么是俸禄。所以说只有能获得战利品的武官才能顺利地获得生活来源。大部分文职官员只能靠贪污受贿来获取收入。到孝文帝时，推行汉化改革，才开始有了俸禄制度。第四，由于战争需要，多次削减百官俸禄。
唐代的俸禄水平在中国历史上相对较高。唐代前期，俸禄制度一方面沿袭前代，另一方面有新的变化。中晚唐至五代时期，由于政局不稳，国家财政困难，造成了这一时期俸禄总体上的混乱。不过总体来说，唐代建立起了体系完备、内容复杂的俸禄制度。唐代官员的收入主要有三大类：职田（朝廷拨给官员一些田地，官员可以获得这块田地上种植的粮食）、俸钱（包括食料、杂给等钱，也成俸料钱）和赏赐。从唐代的俸禄制度来看，统治者是有明显的“高薪养廉”思路的。此外，唐代还按照级别，批给官员数量不等的“公廨田”，交由农民耕种，田地的租金归官员们作为办公费用。唐代还实行了公务用车制度，官员的差旅福利，甚至还有退休金（在职工资的一半）。所以说，唐代的俸禄制度不仅属于厚禄制，而且非常有人性化的特点。
两宋俸禄制度的变化大体可以分为3个阶段。第一个阶段是北宋前期。这一时期俸禄制度基本沿袭五代的旧制，官员依照品级的高低收获俸禄。由于刚刚从战乱中复苏，这一阶段普遍官俸较低。第二阶段是宋仁宗时期，确立起以本官（相当于唐代时期的三省六部的等职事官）为主的41等禄制。第三阶段为宋神宗元丰以后。这一时期官名、官署、官员职事进行了重大的改革，有的合并有的改废。随即官员的俸禄变成了以俸料为主，职田为辅。从宋高宗开始的南宋时期，基本采用这一俸禄制度。
元代俸禄制可以分为两个阶段。第一个阶段是大蒙古国时期到元朝建立初期。这一阶段和北魏很相似，以战争起家的元朝，没有建立自己的俸禄制度。大臣们主要靠长期的战争掠夺来获取生活来源。第二阶段是元世祖及其之后，忽必烈建立了俸禄制度。但元代的俸禄体系很不完善，不合理之处甚多。往往俸禄的发放数量与经济发展的状况不相适应。而且总体来说，元代也属于薄俸制，且往往有随意性。
明代的俸禄制度是出了名的“薄俸制”。一方面受元代俸禄微薄的影响。另一方面是朱元璋的执政思路。朱元璋对待“皇亲国戚”恩爱有加，他给予皇室宗亲的俸禄异常丰厚，每年的俸禄总体支出中，这部分俸禄占绝大多数。然而，朱元璋对待官员们是非常刻薄的。比如，取消了从唐代开始的职田制，大大降低了禄米的数量，甚至取消了官员的退休金。最终导致很多官员难以养家糊口。
清代的俸禄发放，基本沿用明代的制度，属于薄俸制。就发放的形态来看，主要以支银为主，支米为辅。到晚晴时期，俸禄制度有些变化。尤其是在鸦片战争以及太平天国起义之后，随着湘军、淮军、练军、海军、陆军等的陆续出现，俸禄制度也随着军制的变化而变化。
古代官场腐败的诱因
我们在读史的时候总会发现，任何一个朝代的灭亡，都能找到腐败的影子，腐败往往是诱导其走向衰亡的重要原因之一。统治者们通常是能察觉到腐败现象的，而且历朝历代的统治者都采取过形形色色的，甚至是“别出心裁”的反腐方式。有的起到了立竿见影的效果，有的却仅仅是隔靴搔痒。但是不管怎么说，最终都没有起到真正的反腐效果。这是因为统治者们仅仅看到了腐败事件本身，而没有注意到造成腐败的根本原因——薄俸制。虽然薄俸制不是导致腐败的唯一原因，但绝对是一个非常重要的原因。我们知道，“经济基础决定上层建筑”，一个人纵使道德水平再高，也要先满足基本需求，才能去考虑其他的事情。一个官员如果不能过上与自己的地位相符合的生活，他的收入甚至不能满足基本生活需求和工作需要，那么他极有可能另辟渠道，获得灰色收入，这就是诱发腐败的最直接原因。
通过对我国古代各时期俸禄制度的分析我们可以看到，绝大多数朝代普遍采取“薄俸制”的俸禄发放方式。“薄俸制”有两种概念的描述。一种是普遍的，从高级官员到下级官吏的薄俸制。另一种是中高级官员和基层官员的两极分化。即中高级官员收入很多，基层官吏收入异常低。下文我们以汉代、宋代和清代来进行讨论。
西汉时期就是典型的官员收入“两极分化”。中高级官员收入非常丰厚，而低级官员，以及下层胥吏的收入不高。前文我们进行过描述，最高官员丞相的月俸是高级官员中两千石的两倍，是中低级官员中六百石的二十倍，是低级小吏的100-600倍。“百石”级的小吏，其年收入仅仅与一般农户的年收入差不多。平均来看，官吏整体月收入只有1389钱。因为高级官员数量较基层官吏数量非常之少。从官员职能来讲，底层胥吏的地位虽然很低，但是某种程度上讲，胥吏的权力甚至比官员还要大。他们负责管理文件档案，协助上级处理日常事务。一般而言，底层胥吏常年工作在一个地方，所以也非常熟悉复杂的政府和法律条文。此外，胥吏还常常具体负责收取赋税和征发徭役等任务。由此可见，胥吏手中的实权是相当大的。既然基本工资不能满足生活需求，他们就要想办法谋求灰色收入，那么一系列的问题就来了：剥削百姓，玩弄司法，欺上瞒下，最终导致治理混乱。
宋代总是给人留下官员生活安逸，知识分子天堂这样的印象，再加上很多政治人物的文学作品总是透露出某种“闲云野鹤”般的生活。另外，还有人统计说宋代GDP占当时全世界的80%（也有说是60%的，不过具体的数字没有达成一致，仅仅是一种参考）。以上种种似乎显示出宋代人民的幸福生活。事实上，宋代俸禄制度的弊端和汉代有些相像，就是中高级官员的收入确实较高，而低级官员的收入却非常低，甚至有些底层胥吏是没有俸禄的。总体来说，五品以上的官员收入很高，五品以下的官员特别是州县官员及其下属官员，其收入仅仅能满足生活需要，如果家中人口较多就有困难了。而且，一旦遇到国家财政经费不足时，朝廷首先想到的就是克扣这一部分官员的工资。我们知道，宋代的基本治国方针是崇文抑武，所以建立了庞大的文官体系，这里面基层的低级官员占全体官员队伍的五分之四之多。因此，这样看上去宋代也是典型的薄俸制。结果造成了两种严重的后果，其一是底层官员的缺员，没有人愿意做基层公务员了。其二是出现了低级官员的贪污现象。羊毛出在羊身上，贪污就一定伴随着压榨老百姓，所以说宋代的人民并不如想象中那么幸福。
清代的俸禄制度是另外一种典型——整体薄俸制。无论是高级官员还是低级官员，工资都少得可怜。清代巡抚（相当于现在的省部级官员）的收入为年薪155两白银，而他们的实际支出要高达大约8000两到20000两之间。读者可能会认为这难道是巡抚奢侈的生活享受吗？其实不然，这仅仅是他们工作和生活的基本支出而已。为什么会有这么大的花费呢？我们来看看清代官员的各项支出。第一是基本生活开支，清代的官员没有公务用车、没有差旅费、没有伙食补助、没有公费医疗，甚至官服都是自己掏腰包。第二是社交开支，清代官员需要应酬的地方很多，这是一笔较大的支出。第三是给自己府内的工作人员发工资。清代时候，幕府制度比较完善，各级官员都有自己的幕僚，比如师爷等角色。然而，这些工作人员的工资全部都要由官员自己来负担，因为从“编制”的角度来讲，只有官员自身是国家正式的在编人员，国家并不给他们配备下属。简单地说，如果是一个巡抚，他的政府办公厅各内设机构的管理人员都是自己花钱雇的。另外，还有车夫、厨师、保安等人员的工资都要自己来负责。因此，清代官员不想办法搞灰色收入的话，工作就没法正常进行。
高薪养廉制度的成败
俸禄制度的缺陷，有些统治者是深刻意识到了的。他们也懂得“仓廪实而知礼节，衣食足而知荣辱”的道理，因此他们也采取了一系列的措施，旨在从根本上解决贪腐的问题。有一种做法被大多数想改变现状的统治者所利用，这就是高薪养廉制度。高薪养廉，顾名思义就是采用发放高薪水的方法，来保证官员们自身的廉洁。历史上汉代、唐代、宋代、清代都采取过不同程度的高薪养廉政策，其中核心思想大同小异，笔者认为其中最经典的当属清代的“养廉银”制度，本文重点对其进行探讨。
清代高薪养廉制度是在雍正年间确立的。在这里我们简单讨论一下雍正皇帝。笔者一直认为，雍正是中国历史上最勤勉的皇帝，虽其得位饱受争议，但即位后一直保持一种实干家的姿态。有人批评雍正为人刻薄，即位后还大肆排除异己，然而，这不过是为了巩固政权的一种被迫手段，不能作为评价一个政治人物，尤其是一个君王的理由。历史上将清代经济繁荣的时期称为“康乾盛世”或者“康雍乾盛世”，重点总是突出康熙和乾隆，往往忽略了雍正的功绩。然而，我们不可否认，雍正短短在位十三年所创造的价值，是清代很多帝王都无法比拟的，其中就包括“养廉银”制度的确立。
纵观康熙的执政理念，“宽仁”是其核心思想。康熙一直认为，靠道德约束可以限制官员贪腐的滋生。到康熙晚年，朝廷出现了大量的财政亏空。雍正即位以后首先面对这一棘手问题。财政亏空的主要原因是各级官员将上交中央财政的银两挪用了。雍正面临的另外一个棘手问题是官场的贪污腐败，而且当时买卖官位似乎成了常态，已经快到了无法控制的局面了。这两个问题，说到底都是由薄俸制造成的。雍正历来有洞察下情的特点，他敏锐地找到了问题所在，开始了雷厉风行的俸禄制度改革。
说起“养廉银”制度，就会涉及“陋规”和“火耗”，我们先对这两个词进行一个简单的描述。所谓陋规，就是古代官场一种不正当的潜规则，主要表现在与国家正式税收相区别的不正当的收费常规。通俗地讲，就是指一切乱收费现象。所谓火耗（也叫耗羡），就是说从老百姓手里收来的散碎银子，熔铸成银锭上交国库，在熔铸的过程中会有一些损耗，被称为“火耗”。另外还有在运送税粮过程中，路上的一些损耗，叫做“鼠鸟耗”。无论是哪种“耗”，全部都由老百姓来承担，显然这些“耗”是乱收费现象，因此属于陋规。可不能小瞧这些陋规，官员的灰色收入基本靠这些，对老百姓来说可谓是苦不堪言。
那么“养廉银”与“火耗”有什么关系呢？有人向雍正建议，采取“火耗归公”的做法，就是把火耗由“陋规”，变为了公开征收，并用来弥补财政亏空和官员的生活补贴。这么做有四个好处。第一是可以减低老百姓的负担。之前火耗都是私下征收，收来的钱很多都进入了官员的私囊，所以各地的征收率非常高。若将其公开透明，钱粮不会进入官员的私人口袋，那么就可以相应大大降低征收率。第二是征收费用的一部分可以用来弥补各地财政的亏空。第三是地方建设的开支有了着落。比如地方道路交通、桥梁、教育等公益性事业，都可以从火耗的征收中支出。第四是剩余的火耗可以作为官员的补贴来达到“养廉”的作用。官员们不需要再通过贪污受贿就能过上比较体面的生活，这极大地改善了吏治。雍正采纳了这个建议，至于如何推行，他想到了一个比较现代化的方式——先行试点。雍正批准了两个“火耗归公”和“养廉银”改革先行试点省份，一个是山西省，另一个是河南省。
试点省份的成效非常不错，雍正打算面向全国进行推广。不料遇到了阻力，朝中很多大臣明确表示反对。他们的理由是，这违背“祖制”，违反了康熙皇帝“永不加赋”的政治理念。不过，雍正最终力排众议，坚持改革。不久之后，各地改革的情况通报上来，结果是改革很成功，效果非常好。首先，老百姓的负担确实是减轻了，因为避免了乱收多收。其次，各地亏空状况得到极大缓解，地方各项公共事业顺利开展。最后，也是最重要的一点，贪腐得到了有效遏制，官员的收入不但获得了增加，而且收入公开化、透明化、制度化。雍正按照官员的级别，给全国及地方官制定了不同的养廉银（以年为单位）标准。我们来看一组数字，总督每年两万两左右，巡抚一万五千两左右，布政使一万两左右，按察使八千两左右，道府五千两左右，州县一到二千两。总体来说，数额都超过了他们各自俸银的数倍、数十倍乃至100多倍。所以，在雍正一系列大刀阔斧的改革下，清代的吏治一度焕然一新，有欣欣向荣的景象。
如果雍正的高薪养廉思路能继续完善，形成稳固的俸禄制度，设立相关的组织协调机构，并完善监管措施，相信能在后世发挥更好的作用。可惜历史没有如果，历史没有给雍正更多的时间，其在位仅仅十三年。继任者乾隆即位以后，没有继续贯彻和落实雍正的高薪养廉思路，虽然没有废止火耗归公的方式，但是却将养廉银的配给数额形成定制。乾隆及以后时期经历了一波通货膨胀，物价上涨很多，但是由于养廉银配给的固定化，造成了官员生活再一次入不敷出。为了生计，官员们再一次摸索新的办法，新的陋规重新出现，贪腐之风再次横行。后面我们都知道，清政府的统治一代不如一代，最终走向衰亡。
其实，中国古代贪腐成风的原因不仅仅是薄俸制。俸禄改革没有成功也不仅仅是没有实行高薪养廉，还有另外一个重要的原因就是官僚体系的不合理发展。从秦汉以后，统治者为了加强中央集权，就不断地扩大官僚队伍，因为官员的权力越分散，对于统治者来说就越好控制，不至于出现威胁皇权的局面。在古代社会生产力落后的情况下，官员数量的急剧膨胀导致国家财政压力不断提升。由此可见，低薪也是当权者迫不得已的举措。所以，若想真正解决贪腐的问题，或许应该将官僚体制改革和俸禄制度改革双管齐下。当然，在中国古代皇权至上的社会条件下，完全靠统治者个人意志力来进行的改革是很难推行下去的。
作者单位：中国气象局发展研究中心
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