林家彬
党的十八大明确提出要实施创新驱动发展战略，指出：“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”。在十八届五中全会提出五大发展理念之时，习近平同志进一步指出：“在五大发展理念中，创新发展理念是方向、是钥匙，要瞄准世界科技前沿，全面提升自主创新能力，力争在基础科技领域作出大的创新、在关键核心技术领域取得大的突破。同时，创新发展居于首要位置，是引领发展的第一动力”。实施创新驱动战略，是党中央放眼世界、立足全局、面向未来作出的重大决策，对我国形成国际竞争新优势、增强发展的长期动力具有战略意义。
实施创新驱动发展战略，核心的要素是人才。而要让人才充分发挥积极性和创造性，就必须给人才以充分的激励和回报。为此，十八届五中全会提出：“实行以增加知识价值为导向的分配政策”。本文围绕这一问题开展若干初步探讨。
概念梳理与研究对象界定
由于我们所要研究的核心问题是科研人员的激励与报酬问题，因此首先有必要对“科研人员”的概念加以梳理，进而对研究对象加以界定。
我国分别于2000年和2009年进行过两次全国科学研究与试验发展（Research and Development，R&D）资源清查，2009年的清查数据表明，我国共有R&D人员318.4万人，有各类研究开发机构4.5万个。而R&D，指在科学技术领域，为增加知识总量，以及运用这些知识去创造新的应用进行的系统的创造性活动，包括基础研究、应用研究、试验发展三类活动。
从科研机构的属性看，首先可以分为公共部门的科研机构和民间部门的科研机构两大类。由于民间部门的科研机构其研究人员的激励和报酬问题属于完全的市场行为，无须政府进行干预，因此本文研究的对象可以界定为公共部门的科研机构（包括公立大学）。
基本现状
（一） 科研人员总体收入水平较高，但不同区域和群体间收入存在较大差距
科技部人才中心的一项研究表明，2011年，全国科研人员平均收入在社会各阶层中位居前列。科学研究和试验发展人员总体收入水平在国民经济19个行业中排第三位。从全国的情况看，除个别省份外，科研人员平均收入多为当地人均GDP的2倍，是城镇居民平均收入的2-3倍。按科研人员所从事的专业领域看，以工程技术类科研人员的收入水平为最高，而农业领域的科研人员收入排名最低。从地区看，东中西部科研人员收入绝对值呈阶梯式下降。东部地区基本在全国平均线以上，中西部则在平均线以下。从隶属关系看，中央院所科研人员平均年收入大约11.3万元，地方院所科研人员平均年收入约5.9万元，前者显著高于后者。从中央院所的行业分布情况看，林业、地震、气象等公益性院所收入水平最低，例如林科院的平均收入不到7万元，是收入最高的交通运输行业的40%左右。
需要注意的是，以上是2011年时点数据。自2013年以来，由于对科研经费的支出管理和审计日益趋严，科研人员从承接的课题经费中获取收入的难度越来越大，实际收入水平已经发生下降。
（二） 科研人员收入中基本工资占比过低
目前，我国公共部门的科研机构基本上实行“三元工资体系”，即：基本工资+岗位津贴+绩效收入。基本工资虽然固定但较为微薄，一般为一两千元，剩下两部分主要来自承接科研项目的收入。若以中央科研院所平均年收入作为参照，则基本工资收入在其中占比大体上不超过20%。这实际上意味着科研人员薪酬收入过度依赖于课题经费，既不稳定，也难以规范。
这样的科研人员收入体系依托于上世纪80年代以来逐步形成的社会惯例。改革开放初期，国家财政紧张，给研究机构的拨款十分有限，迫使很多研究机构把研究人员推向市场，即鼓励研究人员承接外部委托项目，项目经费除给单位上交一定比例的管理费用外，剩余部分归自己支配。这成为当时一种普遍的行为模式。这一模式演变至今，大部分研究机构均形成了以承接社会委托项目、提供有偿研究服务维持运转和发展的现实局面。在研究机构内部，各项目课题组上交单位一定额度的管理费用，其余由课题组自己支配，其中的相当一部分成为科研人员的个人收入。对科研人员而言，这部分收入虽然名义上承担的是激励性薪酬职能，但实际上却成为收入的主要来源。
在高校中，情况略有不同。大学主系列人员（教授、副教授和讲师）的大部分收入由岗位津贴和绩效（科研和教学）组成，这部分钱主要来自于国家生均拨款（培养费）和学生缴纳的学费，较少来自科研经费。许多高校自2000年以后就没有所谓“科研提成”了。中国科学院的情形则更为特殊，近年来其研究人员的收入相当一部分来自国家给予的创新经费。
（三）科研人员群体内部收入差距巨大
由于科研人员的全部收入中基本工资占比很低，大部分乃至绝大部分收入来自于承接研究课题的经费收入，所导致的一个必然结果就是科研人员群体内部形成巨大的收入差距。从专业领域看，有的领域存在较多的来自企业或政府的研究需求，而有的领域则与企业或政府的需求基本无关。从个人层面看，在知名度、社会地位、社会关系和活动能力等方面占有优势的科研人员往往同时承接了多个委托研究项目，而那些缺乏上述优势的科研人员只能是被动地参与一些委托研究项目。反映到经济收入上，就呈现出十数倍以上的差距。
存在的主要问题
上述的科研人员收入中基本工资占比过低、主要收入来自于研究项目经费的现状，导致了以下一些突出问题。
（一）部分科研人员的智力付出不能得到合理回报
如前所述，目前我国科研人员的主要收入来源于研究项目经费是一个基本格局。但是，许多专业领域由于其成果并不能转化为现实的商业利益，也与政府的决策咨询需求无关，这些领域的科研人员很少能够得到委托研究项目的支持，只有其中的佼佼者能够申请一些国家自然科学基金、国家社科基金类的项目经费。其结果是这些领域的大多数科研人员的收入就比较微薄，与其智力付出和贡献不相匹配。这种收入分配格局违背了现代薪酬理论中的公平理论、人力资本理论等基本原理，造成了相当程度的收入不公。
（二）一些基础领域研究将趋于弱化
由于目前科研人员的收入水平与其所处领域密切相关，这种收入分配格局将对科研人员起到重要的导向作用。在一些研究成果难以转化为经济收益的研究领域，科研人员的流失已不鲜见。一个新近披露的例子显示，某军工领域研究所的科研人员在国家下达的科研项目结束之后，流失了将近一半。在高校中从事基础研究的科研人员本来就收入偏低，近年科研经费管理约束增强的背景下，高素质人才流失的倾向已经显现。如果那些研究成果无法在市场上转化为经济收益的基础领域不能够持续保有一流的研究人才，那么这些领域的研究趋于弱化将是不可避免的趋势。
（三）科研经费管理制度的目标与科研经费的现实功能之间存在巨大冲突
科研经费管理制度的目标，无疑是提高科研经费的使用效率，确保科研经费都能够用于科研活动本身。但我国由于科研人员的正式薪酬水平很低，将科研经费中的一部分以各种方式支付给科研人员个人，使其承担竞争性薪酬的职能，已是上世纪80年代以来逐步形成的社会惯例。这样，就在科研经费管理制度的目标与科研经费所承担的现实功能之间产生了巨大的冲突，由此引发了多方面的问题。特别是在不需要太多设备等硬件投入、以科研人员智力投入为主的社会科学研究领域，这些问题表现得更为突出。
一是科研人员不得从科研经费中取得劳动报酬的规定脱离实际，实际执行中宽严皆误。当财务管理控制较松的时候，科研人员会寻找各类可以报销的发票来领取现金，以至于审计部门审核发票时可以得出“全单位所有人每天都在打着出租车去餐馆吃饭”的推论；而当近两年严格执行财务纪律之后，由于科研人员从课题经费中获得收入的途径被相继封死，一方面变得没有申报和承接课题的积极性（有评职称压力的科研人员除外），另一方面科研人员的实际收入水平也随之下降。
二是科研人员需付出大量时间精力应付经费管理。当管理比较宽松时，还只是花时间精力搜集发票和报账的问题；而当管理严格化之后，则不得不煞费苦心以使报账合规，甚至要为以前报过的款项说明用途而绞尽脑汁。
三是经费管理规定严重背离科研工作的实际需求。这主要体现在政府部门下达的科研经费，一般都要求在上个年度就做好详细的预算，明确列出经费的各种支出项目和金额，在执行过程中严格按照预算进行管理，这与科研活动的探索性要求严重不相适应。目前科研经费预算往往实行列举式，只对有限的几个科目做出规定，比如资料、设备、会议、调研、劳务、国际交流合作、管理等。而列举式的方法无法穷尽现实科研活动中存在的可能性，目前科研经费预算科目无法全部覆盖现实科研活动中实际发生的所有费用，一些与课题相关而没有预算科目的开支被排除在预算科目和经费使用范围之外。另一方面，也导致为完成预算而“为花钱而花钱”，如到了年底为把钱花出去而脱离实际需要地购买设备和耗材等，造成科研经费使用的低效。
（四）现行的一些人才政策激励了极少数，冷落了大多数
我国一些部门为吸引人才而制定的相关政策，对符合其标准的人才开出了优厚的待遇。例如，某985大学二级教授年收入约为25万-30万元，新从海外招聘的教授最低年薪则为80万元起。年轻教师中，国内招聘的博士年收入约为10万-12万元，而从海外引进的青年“千人计划”录用者则为20万-30万元。中科院的海外引进高层次人才的起薪，按照协议工资发放，最高可达到研究员最高工资的4倍。由于各单位在各种课题的申请中也向这些引进的或有头衔的研究人员倾斜，导致实际的收入差距更加巨大。这样的政策对于吸引人才、激励顶尖人才脱颖而出固然起到了一定的作用，但对于大多数科研人员、特别是年过45岁争取各类头衔无望的中年科研人员而言，更多地是诱发了不公平感和失落感，挫伤了他们的科研积极性。
国际经验
总体上看，发达国家在科研人员薪酬与科研经费管理方面的基本作法大同小异，科研人员的收入水平是靠岗位薪酬保证的，科研经费与科研人员的个人收入之间不发生直接的关联。以下介绍三个有代表性国家的相关做法。
（一）美国
在美国，许多大学和国立研究机构实行年薪制，无论其教授或科研人员从事多少研究项目，他们从各项目中获得的收入总和也不能超过其年薪。例如大学一般只为其教授支付9个月的工资，教授可以从自己所承担的科研项目经费中为自己支付其余3个月的工资。但是无论其所承担的项目有多少经费，项目负责人最多只能从中支取相当于自己3个月工资的酬劳。
一些大学在其薪酬体系中体现了对教授做好科研工作的激励。如加州大学是科研型大学，校规上明确规定教授是科研人员（researcher），不是教育人员（educator）。教授发表论文的影响力直接跟工资挂钩，论文被引用的次数被换算成每年涨工资的系数。
美国大学对专业技术人员的校外兼职在原则上持有条件的支持和鼓励的态度。在实际操作中，一般采取比较严格的报告和审批制度，并根据潜在的利益冲突、责任冲突的严重程度，对各种校外兼职活动进行分类管理。对于专业活动范围内的校外活动，要求报告但不需要审批；对于存在中等程度利益冲突可能性的校外兼职活动，需要报告审批并要采取不同的管理措施；对于存在较高利益冲突可能性的校外兼职活动，则一般不允许发生。通俗地讲，在校外的兼职活动是不允许占用上班时间和校内资源的。审批程序强调透明、公开；管理原则强调自律和他律结合；管理主体既包括院长、系主任等行政人员，又包括由教授组成的审查委员会；兼职期限既有基本规定，又可以通过充分协商个案处理；既制定严格的报告和审批程序，又给予专业人员申诉解释的机会。
（二）日本
在日本，科研人员整体上属于收入较高的群体。根据日本厚生劳动省发布的2014年各群体平均年收入的数据，大学教授以1295万日元排名第二，仅次于飞行员。大学副教授以883万日元排名第四，大学讲师以733.5万日元排名第八，大学以外的自然科学领域科研机构中的研究人员以604万日元排名第十五。由于当年日本全社会平均年工资为415万日元，可知大学教授的年均收入为社会平均水平的3.1倍，副教授的年均收入为社会平均水平的2.1倍。
日本科研人员的收入绝大部分来自其薪酬，仅有少数人可以通过著述、讲演、外校兼课等活动获得一些正式薪酬外的收入。科研经费受到严格的管理，科研人员不能从科研经费中领取报酬。但对于科研经费的具体管理方式并不繁琐，比如说出差的住宿费用是按照目的地城市的住宿标准核发，并不需要用发票进行报销。不过，财务部门会要求出差人员提供交通工具的乘坐凭证（登机牌等）进行核验，以证实差旅活动的真实性。
日本科研院所并没有禁止科研人员在企业兼职及获取其他收入（包括持有企业股份）。近年来，日本政府大力推进产学官三方合作计划，以图有效利用科研院所拥有的大量发明专利，促进科研成果的转化。在这样的背景下，兼职参与和企业共同研究以及科研成果转化运营等活动的科研人员有所增加，他们也因此可以获得来自企业的报酬及股份等收益。不过，日本的科研机构对其职员从事兼职活动都有明文规定，相关兼职活动需要事先申请，并且获得所属机构专门委员会的审查批准。
同时，对于科研人员持有企业股权或者其他收益的情况，日本每个科研院所都制定了“利益冲突管理办法”，规定科研机构的职员必须主动申报其在外兼职、持有企业股份或取得其他报酬的情况，并且根据申报的情况由所属机构的专门委员会审核申报人是否会因此而影响其作为科研机构职员的本职工作（包括审查兼职的时间、职责、是否涉及所属机构资源设备的使用等）。例如，2012年国立大阪大学有37位学校职员（占总数的千分之六）在科技成果转化企业中兼职或取得报酬和股份。这些人已经由学校的专门委员会进行了审查、评估及公示，并判定不会因此影响其作为学校职员的本职工作。
（三）印度
印度作为我国一个重要的比较对象，其科研人员薪酬待遇等也具有重要的参考价值。亚洲开发银行新近的一项研究测算了中印两国人力资本发展对GDP增长的贡献，测算结果表明，1981-2010年间，中印两国人力资本发展对人均GDP年均增长的直接贡献率分别为2.4%和22%，我国与印度之间的差距巨大。
印度政府规定，公立科研机构的科研人员被视作国家公务员，薪酬以财政部薪酬委员会制定的明文规定为基准，根据科研人员的资历和年龄被分为不同薪酬等级。薪酬委员会的明文规定每十年更新一次；各研究院所以薪酬委员会的规定为依据，掌握一定的薪酬调整自主权，并根据物价指数每半年进行一次调整。
印度科学与工业研究理事会（CSIR）隶属于印度联邦政府科学技术部，是印度最大的公立研发机构。其功能与性质类似于中国科学院。CSIR的科研人员等同于国家公职人员，享受的工资标准和福利待遇与政府公务员基本一致。数据表明，C级科研人员（不超过32岁），月收入（包括住房补贴等津贴，下同）总共可达约57000卢比；EI级科研人员（不超过37岁），月收入可达66000卢比以上。2013年，印度人均月收入为19700卢比。科研人员的月薪（包括各种福利）基本保证在55000卢比以上，为全国人均月收入的2.8倍。
从上述三个典型国家的做法可见，为科研人员提供一个较高的、足以维持体面生活的薪酬水平，在此基础上对科研经费实施严格规范的管理是西方科研强国的通行做法。在大多数管理规范的国家，都不允许科研人员直接从科研经费中获取收入。拿虚假票据、不实人员信息冒领科研经费，更属于刑事犯罪。由于科研人员的薪酬水平比较合理，因此科研经费的严格管理并未受到诟病，也得到较好的执行。
改革建议
实行以增加知识价值为导向的分配政策，其目的是最大限度地调动广大科研人员的积极性，使科研人员的知识价值贡献能够得到应有的合理回报，从而为创新驱动战略的实施打下坚实的制度基础。从这一目标出发，我们认为改革的原则思路应当是：建立一个薪酬水平较高，以职称、年资、岗位为基础的薪酬制度。对科研人员的激励要体现知识价值导向，让学术共同体的认同及同行评议在科研成果考评中占主导地位，进而成为与薪酬水平直接挂钩的职称评定的决定性因素。在“正路”畅通的基础上堵住“邪路”，强化科研经费支出管理，使科研项目经费不再承担补偿科研人员智力付出的职能。
根据上述原则思路，同时基于解决现存突出问题的现实需要，提出以下的改革建议。
（一）建立科学规范的科研人员薪酬制度
应尽快改变目前科研人员基本工资过低、收入过多依赖于科研项目经费、科研经费管理的制度成本过高（科研人员耗费大量精力于“报销”，违规风险大，尊严受损害等）的格局。为此，应借鉴国际上的通行做法，大幅度提高科研人员的正式薪酬，使科研人员仅凭正式薪酬就能维持与其智力付出和社会贡献相符的、体面的生活水准。根据国际经验和我国现状，科研人员群体的平均收入宜设定为全社会平均收入的2-2.5倍的水平。从财政支出的角度看，这实际上相当于把目前经由科研项目经费最终归属到科研人员个人收入的部分改为通过正式薪酬的渠道发给科研人员，国家财政总体上并不会增加太多支出。与此同时，执行严格的科研经费管理制度，确保科研项目经费完全用于科研活动本身。对于科研人员的激励，不再依靠每参与一个研究项目就从中获得收入的短期激励，而是依靠与薪酬挂钩的学术职称晋升、学术共同体的认同和个人学术地位的提高、学术与社会荣誉的授予等长期激励。同时，将科研成果转化绩效与发表论文、专利等同等纳入科研人员职称评定等业绩考核体系。与偏重于劳务报酬性质的短期激励相比，建立在科学、公正的学术考评机制基础上的长期激励更能够体现知识价值导向的分配政策。另外，要发挥收入分配制度在引导人员合理流动方面的作用。按生活成本指数编制地区薪酬系数，适当提高偏远困难地区薪酬系数，提高偏远困难地区科研人员收入水平。根据经济发展、财力增长及调控地区工资收入差距的需要，适时提高艰苦边远地区和特殊岗位的津贴标准。对基础研究、战略高技术研究和重要公益领域的事业单位高层次人才，逐步建立特殊津贴制度。
（二） 在薪酬制度改革完成之前，实行过渡期科研经费管理制度
由于对科研人员的薪酬制度进行改革需要考虑多方面因素进行周密制度设计，需要多个部门协调配合，而且与机关事业单位薪酬制度改革需要联动进行，因此从开始制度设计到付诸实施需要数年时间。但目前科研经费管理的现状已经对科研活动的开展和科研人员的收入水平产生了重大的负面影响，迫切需要尽快采取措施予以改善。建议在薪酬制度改革实施之前，实行过渡期科研经费管理制度，其要点如下：（1）制定和出台过渡期的财政性科研经费管理办法，以改变目前用管理行政经费的办法来管理科研经费的削足适履的做法。同时，正视历史因素造成的科研经费承担科研人员报酬的现实功能，将科研经费的审计与其他类别财政支出的审计做区别对待。（2）提高科研经费中用于人员劳务部分的比例。对于不需要工程和设备投入、以智力投入为主的研究领域，可将用于人员劳务的经费比例提高到50%-60%。对于以工程和设备投入为主的研究领域，可按照经预算审核通过的人力投入（根据不同职称确定的人力标准）支付劳务费用。（3）完善税收申报与返还制度，对于未达起征点之前扣缴的劳务收入的所得税在年底予以返还。（4）将科研项目的管理重点转移到成果的验收，改变目前成果验收走过场、评审专家由项目承担单位聘请和付费的做法，项目验收活动应由项目委托方负责组织、聘请专家和承担费用，项目成果质量不合格者必须返工，或者返还部分课题经费。（5）对项目经费支出的财务管理制度进行适度简化，以减轻科研人员的事务性负担。如差旅费可按照城市标准发放补贴以取代报销等。
作者单位：国务院发展研究中心社会发展研究部
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