叶兴庆
2004年以来，为解决农产品供给不足问题，我国逐步建立起一套以增产为导向的农业支持政策体系。粮食最低收购价、重要农产品临时收储、农业“四项”补贴、粮食生产大县奖励、千亿斤粮食增产工程等政策和措施陆续出台，确实促进了农业增产、农民增收。2004-2015年，全国粮食产量年均增长3.1%、农民人均纯收入年均增长8.8%，均超过了此前25年的发展速度。但随着农业内外部条件的变化，增产导向的农业支持政策遭遇国内外价格倒挂、“黄箱”政策空间收窄、资源环境约束趋紧等问题的挑战，迫切需要转型。
2014年以来，我国农业支持政策开始调整。对新疆棉花和东北大豆实行目标价格补贴试点，对东北玉米实行“市场化收购+生产者补贴”，调整种粮农民直接补贴、良种补贴和农资综合补贴实施办法，启动新一轮退耕还林，在湖南重金属污染和河北地下水超采区开展治理试点，加大对家庭农场和农民合作社的支持等，都在显示我国农业支持政策的重心在调整，也为进一步推进农业转型升级打下了一定基础。2017年中央1号文件围绕“促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足量的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变”的总要求，以深入推进农业供给侧结构性改革为主线，出台了一系列新的举措，在构建新型农业支持政策体系的道路上又迈出了一大步。
引入市场机制的政策取向逐步清晰
增产导向农业支持政策体系的一个重要工具是托市收购。不断提高的托市收购价格，不仅使国内外农产品价格倒挂的拐点提早到来，而且导致农业生产与需求脱节。推进农业供给侧结构性改革，优化产品产业结构，必须使生产者直接面向市场、能够对市场需求变化作出灵敏反应。为此，需要按照分品种施策、渐进式推进的思路，继续深化粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度改革。
稻谷和小麦最低收购价政策将更富有弹性。这两个品种是主要口粮，在改革尺度上不会太大，仍将维持最低收购价政策的基本框架，但会增强政策的弹性。要改变以前那种只涨不降的刚性预期，根据市场供求、品种间和地区间比价关系等因素，合理确定最低收购价水平。
玉米、棉花、大豆将按市场定价、价补分离的思路进一步完善操作办法。2016年实行的玉米收储制度改革，在促进种植结构调整、理顺产业链上下游关系、阻击进口冲击等方面取得了明显成效，下一步的主要任务是健全生产者补贴制度。在总结2014-2016年连续3年试点经验的基础上，2017年中央1号文件明确提出，“调整完善新疆棉花目标价格政策，改进补贴方式”“调整大豆目标价格政策”。这意味着目标价格补贴模式不会推向其他品种，而且棉花和大豆也不会再实行同一个政策模式。无论是玉米，还是棉花、大豆，引入市场机制的核心是完善补贴挂钩办法。与当年面积或产量挂钩，有利于保产量，但不利于调结构。应实现与当年生产脱钩，促进调结构，并实现由“黄箱”转型为“蓝箱”。
优化产能结构的政策取向逐步清晰
增产导向农业支持政策体系的一个重要特征，是拼资源、拼环境、拼投入。日积月累，导致农业产能严重透支。目前我国达到的农业产能中，相当部分是以牺牲生态环境为代价的、不健康不可持续的“边际产能”。例如，以过量使用化肥和农药、超采地下水、利用重金属污染土地、开垦陡坡耕地和草原、围湖造田、高密度养殖等形成的产能。这些产能，不仅造成严重的生态环境问题，而且为食品安全埋下诸多隐患，迫切需要退出。但我国仍处于人口总量增长、城镇化深入推进、膳食结构转型升级的发展阶段，全社会对农产品的需求峰值远未到来。优化产能结构，在退出“边际产能”的同时加快培育健康产能，是农业供给侧结构性改革的重要内容。
在前三年工作的基础上，2017年中央1号文件进一步提出，要推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力，并出台了新的举措。在推进“边际产能”退出方面，要求继续调减非优势区籽粒玉米；实施耕地、草原、河湖休养生息规划，加快新一轮退耕还林还草、退牧还草工程实施进度，推进北方农牧交错带已垦草原治理，实施湿地保护修复工程；开展有机肥替代化肥试点，继续开展地膜清洁生产试点示范，实施区域规模化高效节水灌溉行动。特别是在养殖业方面，要求优化南方水网地区生猪养殖区域布局，引导产能向环境容量大的地区和玉米主产区转移，这实际上是要调减南方水网地区的生猪养殖规模；合理确定湖泊水库等内陆水域养殖规模，推动水产养殖减量增效；完善江河湖海限捕、禁捕时限和区域，合理控制近海捕捞，支持渔民减船转产。
在培育健康产能方面，要求实施藏粮于地、藏粮于技战略。藏粮于地，就是要严守耕地红线，实施耕地质量保护和提升行动，持续推进中低产田改造；推进重大水利工程建设，提供农田灌排能力。藏粮于技，就是要适应农业转方式调结构新要求，调整农业科技创新方向和重点，完善农业科技创新激励机制；创新农技推广服务方式，打通科技转化的“最后一公里”。
提高农业竞争力的政策取向逐步清晰
放眼全球，我国人多地少的资源禀赋决定了土地密集型大宗农产品生产缺乏比较优势。在过去工业化城镇化程度不高时，尚且可以凭借低人工成本对冲人均土地资源少的劣势。但随着农业剩余劳动力转移增加和农业劳动力机会成本上涨，农业生产的人工成本快速上涨；随着土地流转面积的增加，地租成本逐步显性化。人工成本低的优势不足以对冲人均土地资源少的劣势，加上地租成本快速上涨的推波助澜，由成本倒挂决定的价格倒挂局面终于来临。面对大宗农产品价格倒挂、进口压力加大的尴尬局面，中央政策层面开始把提高农业竞争力作为追求目标。2015年中央1号文件指出，“做强农业，必须尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来”。2016年中央1号文件要求，“持续夯实现代农业基础，提高农业质量效益和竞争力”。2017年中央1号文件强调，“加强科技创新引领，加快结构调整步伐，加大农村改革力度，提高农业综合效益和竞争力”。
围绕提高农业竞争力，中央出台了一系列举措。在“降成本”方面，要求有序推进农地流转集中，培育新型农业经营主体和新型农业社会化服务体系，促进农业科技进步，提高农业劳动生产率，控制农业生产成本上涨速度。在“优品质”方面，要求实施食品安全战略，加快健全从农田到餐桌的农产品质量和食品安全监管体系，增强消费者购买国产农产品的信心。在“促增值”方面，要求推动农业全环节升级、全链条增值，重构我国农业产业链和价值链，培育带动农民能力强、品牌影响力大、市场占有率高的大型农业龙头企业，完善利益联结机制。
发展新产业新业态的政策取向逐步清晰
随着经济发展进入新常态，支撑农业农村发展的传统动能在明显衰减。在国内价格低于国际市场时，可以通过提高托市收购价促进增产增收；在国家财政收入快速增长时，可以通过大幅度增加“三农”投入调动农民和地方积极性；在工业化城镇化快速发展时，可以通过大量转移农业剩余劳动力和快速提高农民工工资以增加农民收入。今后很难再单纯依靠这些传统动能了，迫切需要培育新动能、注入新动力。在小规模农业格局难以根本改观的背景下，挖掘农业的多种功能，促进生态农业、休闲农业、农夫集市、地产地销、社区支持、“互联网+”“旅游+”“生态+”等新产业、新业态发展，是做强农业、激活乡村、富裕农民的重要出路。要像当年发展乡镇企业一样，放手发展农村新产业新业态。
继最近两年的中央1号文件在农村三产融合、农村电子商务、休闲农业和乡村旅游等方面作出部署后，2017年中央1号文件进一步推出了一些新举措。围绕“体”，明确提出建设“生产+加工+科技”的现代农业产业园，建设农业文化旅游“三位一体”、生产生活生态“三生同步”和一产二产三产“三产融合”的特色村镇，支持建设以农民合作社为主要载体的田园综合体，支持建设农村产业融合发展示范园，鼓励各地建立返乡创业园。围绕“人”，明确提出支持进城农民工返乡创业，鼓励高校毕业生、企业主、农业科技人员、留学归国人员等各类人才回乡下乡创业创新，鼓励高等学校、职业院校培养乡村规划、农房设计等专业人才。围绕“地”，明确提出完善新增建设用地保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村新产业新业态发展；允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展；探索农村集体组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地。围绕“钱”，明确提出鼓励地方政府和社会资本设立各类农业农村发展投资基金；鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或与社会资本联办乡村旅游企业；研究制定引导工商资本投资农业农村的具体意见。把这些措施落实到位，农村新产业新业态有望迎来一轮发展高峰。
作者为国务院发展研究中心农村部部长、研究员
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