程 杰
十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。报告对经济社会各领域做出重大部署，明确了我国社会保障体系的发展方向。
我国人口老龄化速度之快前所未有，人口结构巨变对于社会保障体系带来重大冲击，人工智能等新技术变化对社保体系提出新要求， 社保体系自身也面临不平衡不充分发展的突出矛盾。社会保障体系改革要紧紧抓住中国特色社会主义新时代的主要矛盾，短期通过体系内政策调整缓冲风险，为改革争取必要时间，长期要依靠生产率提升解决筹资问题，前瞻性地应对新技术变革，加快推进覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社保体系，不断提高保障和改善民生水平。
人口结构巨变使社保体系可持续性风险迅速加剧
社会保障体系的“人口红利期”已经过去，供养结构发生转折性变化。15－59岁劳动年龄人口总量持续减少，外出农民工总量趋于零增长，老年人口以递增速度增长，本世纪以来社会保障体系内部供养结构保持稳定的基础条件已经不复存在。2000—2015年城镇职工基本养老保险制度供养老人规模从3000万扩大到9000万，但体系供养结构非常稳定，赡养率始终保持在33%左右，即平均每3个人供养1个人。2016年成为转折的年份，离退休人员数量突破1亿人，赡养率跃升到36.3%，供养平衡格局被打破，预期形势将急转直下，2020年赡养率将提高到40%，2030年达到约55%。
社保基金支付风险加大，社保体系全面进入依靠财政补贴维系的阶段。人口结构巨变直接造成社保基金“减收增支”双重压力，离退休人员增速已经超过在职职工增速，基金支出增速超过基金收入增速。截至2016 年末，五项社会保险基金累计结余达到6.5万亿元，养老保险基金累计结余达到4万亿元，但仍然无法回避日趋严峻的基金支付风险。2016年财政补贴社保基金突破1万亿元，其中补贴城镇职工养老保险基金高达6000亿元，若没有财政补贴支撑， 养老保险基金早在2014年就出现1300多亿元当期缺口。2000年以来财政累计补贴养老保险基金已经达到近3万亿元，相当于目前养老保险基金累计结余的75%。根据多项研究估算，若没有财政补贴支撑，现行制度下城镇职工养老保险累计结余将在2030年之前耗尽。
人口区域分布极度不平衡，地区分割加剧社保体系风险。不平衡不充分矛盾同样是当前社会保障体系的主要矛盾，人口老龄化呈现典型区域差异，东部发达地区年轻人口大量流入，社保基金大量结余并面临保值压力，经济欠发达地区老龄化程度严重，社保体系已经无法正常运转。即使在财政补贴情况下，目前养老保险基金当期收不抵支的省份已经达到7个，如果没有财政补贴，当期收不抵支的省份已经超过20个，其中黑龙江、辽宁当期缺口已经超过500亿元。2016年末广东省社会保险基金累计结余超过1万亿元，养老保险基金累计结余达到7000亿元，占到全国的五分之一左右，仅深圳市社保基金累计结余就高达4500亿元。医疗保险体系同样受到快速老龄化的严重冲击，目前全国24省的143个职工医疗保险统筹地区出现统筹基金当期收不抵支，而全国约8000亿元统筹基金累计结余集中在少数经济发达省市，地区分割导致社保体系的风险分散能力弱化。
社保筹资长期依赖于劳动生产率的持续提升
征缴收入在社保基金中贡献下降，社保体系自身筹资能力减弱。征缴收入是社保筹资的最主要来源，主要取决于覆盖率和缴费基数两个关键因素，受到人口结构变化和经济增长放缓影响，这两个因素都呈现消极变化。社保制度快速扩张阶段已经结束，制度扩面的空间有限、难度增大、质量下降，城镇正规部门就业人员覆盖率已经很高，农民工参保率过去多年始终徘徊在20%左右，参保的灵活就业人员断保率很高，缴费基数随着经济增长放缓和工资增速下降也难以持续增长。城镇企业职工养老保险制度中，实际参保缴费人员增长率从2011年的10.4%大幅下降到2015年的1.5%，实际缴费人员占参保职工人员比重从2011年的86.5%持续下降到2015年的80.3%，目前每年企业中断缴费人数将近5000万人，征缴收入占基金收入的比重到2015年降至80%以下（79.3%），财政补贴占比提高到约15%，社保体系的“造血”功能明显弱化，依靠自身已经难以正常运转。
社保体系内部政策调整的途径不多，缓解筹资压力的作用有限。体系内部的参数式改革是目前关注焦点，世界主要国家采取的参数式改革基本思路无外乎“开源节流”，即提高缴费率、延长最低缴费年限、延迟退休年龄、削减待遇水平等措施。这些举措并不完全适用于我国国情，40%左右的名义缴费率已经高居世界前列，不仅没有继续提高空间，供给侧改革还要求下调费率，法定退休年龄与实际退休年龄相差较大，享受养老金的平均年龄仅为53岁、女性平均年龄不到50 岁，延迟法定退休年龄的实际效果存在不确定性。相关研究估算，延迟退休年龄一年大约能够为养老保险基金“增收减支”200亿元，这甚至不足以弥补辽宁一个省的当期缺口（2015 年633亿元）。这些政策调整实际成效有限，难以从根本上解决筹资问题，而且涉及代际之间和群体之间的利益再分配，政策实施阻力很大。
通过体系之外寻求筹资渠道是务实之举，但长期成效取决于未来经济发展环境。在社保体系无法自我平衡的情况下，有必要通过其他渠道应对风险冲击，目前可选择的途径包括注入社保储备基金、划拨国有资产收益、增强基金投资运营，以及加大政府财政补贴等。目前全国社保储备基金总资产近2万亿元，但究竟如何在人口老龄化高峰时期补充社保体系尚未明确方案， 即便开始动用储备基金，按照目前隐性债务发展趋势，可能不到十年储备基金就会耗尽。划拨国有资产收益、扩大基金投资运营范围等渠道直接受到未来经济发展环境影响，在经营状况不佳情况下，这些途径并不能确保成为稳定的筹资渠道，或者最终仍将依赖于政府财政支撑。
社保体系与整体经济运行密切关联，筹资问题根本上要依赖于持续的生产率提升。若仅着眼于社保体系内部的政策调整，无法持续提升未来一代人的生产率，不管目前选择现收现付制、基金积累制或是名义账户制，社保体系在人口结构巨变冲击下都将难以为继。未来十几年间社保体系供养结构将从目前平均每3人供养1人快速转变为每2人供养1人，这要求实际劳动生产率必须提高50%，才能确保未来老年人社保待遇不下降。若要实现待遇逐步提高，还需要以更快速度提升劳动生产率。生产率提升主要来源于技术进步和资源配置效率改进，社保制度改革本身也是生产率持续提升的重要举措。
社会保障体系要努力提升自身运行效率
实际社保缴费负担水平总体可控，企业社保税负不公矛盾突出。我国企业社会保险名义缴费率高达40%，但总体实际社保缴费负担水平只有16%左右。利用宏观数据测算， 2001年到2012年间，宏观企业社保缴费负担（社保缴费总额占劳动力成本比重）从8%逐步提高到18%的高峰，十八大以来实际社保缴费负担趋于稳定并小幅下降，2016年下降到16%。中国社科院2016年“中国企业——员工匹配调查”显示， 企业层面平均社保缴费负担只有16.5%。但是，企业之间实际社保缴费负担差异很大，造成税负不公矛盾。根据调查显示，广东省的广州市企业平均负担水平为24.7%，东莞市为16.5%，深圳市仅为12.2%；湖北省的武汉市企业平均负担水平为21.5%，荆州市为23.6%，黄冈市为11.9%，仙桃市仅为7.1%。不同所有制、不同行业和规模的企业承受着不同的实际社保缴费负担。
企业社保缴费负担不公归因于分割体系下社保制度的执行力差异。执行力包括三个层面：一是城市政策执行力，如降低费率和缴费基数标准；二是企业政策执行力， 主要针对特定企业给予政策优惠， 如开发区企业、高新技术企业、小微企业等；三是企业征缴监管执行力，如企业没有全员参保、虚报缴费基数等。根据课题组研究测算， 大约60%的差异来自于企业征缴监管执行力，30%的差异来自于特定企业适用的特惠政策，另外10%的差异来自于城市层面的政策差异。对比东部地区广东省和中部地区湖北省，执行力差异的贡献来源有所不同。广东省中，48%的差异来自于企业征缴监管执行力，30%的差异来自于特定企业的特惠政策，22%的差异来自于城市层面差异。湖北省中， 约70%的差异来自于企业征缴监管执行力，30%的差异来自于特定企业的特惠政策，城市层面的差异没有贡献，基本参照国务院政策实施。
城市层面名义社保费率过高抑制就业需求，削弱供给侧结构性改革的降费减负效果。社保缴费直接与用工挂钩，雇佣更多人员可能负担更多的社保成本，城市层面名义费率过高将会抑制企业用工需求， 激励企业偏向于资本密集型发展模式。根据课题组研究测算，城市层面名义费率标准每提高1个百分点， 将导致企业用工规模增长率下降0.28 个百分点，一线工人增长率下降0.48 个百分点，过高名义费率也不利于提高企业员工参保率。企业层面执行力弱也产生负面影响，供给侧改革的降费减负效果被打折扣。研究表明，名义费率对企业实际负担的边际效应仅为0.2，意味着下调1个百分点的名义费率仅能使企业实际负担降低0.2个百分点。据此估算，过去几年下调2—3个百分点费率实际仅能削减全国企业社保负担400亿元左右。
社保制度执行力不一致损害公平竞争的市场环境，最终牺牲企业和城市经济效率。理论上存在一个相对适度费率，如果一个地区实际税费过高，企业会选择迁出。课题组调查表明，广东和湖北的名义社保费率差异较大，分别为30%和42%，但实际社保缴费负担基本相当，分别为16.6%和16.4%。这反映出湖北的征缴执行力度更弱，企业通过改变用工方式、降低参保率、逃费、寻租等非正常渠道降低实际社保负担，地方政府也有选择性地降低执行力来激励企业经营和地方经济发展，不公平竞争的市场经营环境长期有损生产效率，社保体系也丧失长期可持续的内在动力。
社会保障体系发展要顺应新技术变革
人工智能等新技术将替代大量普通劳动者，与就业关联的社保体系遭受冲击。人工智能将成为人类历史上又一大转折点，与历次技术革命相似的是，就业破坏与就业创造两种效应同时存在，短期来看消极影响占主导地位，长期来看仍然是积极的。不同之处在于，人工智能对人类社会的颠覆程度更为深远，有机构研究估算认为，其冲击速度比过去快10倍，影响范围比过去大300倍。相关机构研究估计，未来二十年间美国大约47%的工作岗位，英国35%的工作岗位，OECD 国家57%的工作岗位，中国大约2/3 的工作岗位，可能被人工智能代替。新技术对于普通劳动者的就业率和工资水平都将产生负面影响， 传统制造业受到冲击最大。我国人工智能发展速度迅猛，已成为世界上最大的机器人市场，常规重复性岗位正在被加速替代，传统以“工薪税”方式为主、与就业直接关联的社保体系将面临新挑战，稳定缴费贡献者减少，被供养救助人员增加（如技术冲击带来的失业和贫困），普通劳动者缴费基数也可能降低，社保体系的筹资和支付压力都将增大。
新技术带来传统就业方式转变，非标准就业不适用于现行社保体系。新技术催生大量新业态、新岗位，共享经济下涌现很多弹性工作和平台型就业，就业方式更加灵活，工作场所、时间不固定，没有传统意义上的雇佣合同和劳动关系，但也不等同于低技能、低质量就业。日本的灵活就业者比例从1990年的约20%提高到2005年的33%，目前接近40%。即便在劳动法规严格的英国，灵活就业者比例也从2000年的12%左右持续提高到目前的18%。根据相关研究估算，2016 年我国分享经济中服务提供者人数达到6000万人，其中真正有稳定就业关系或者用工关系的员工仅有585 万人，占比不到10%。非标准就业（Non-standard Employment）蓬勃发展是一个全球趋势，基于标准就业设计的社保制度和劳动法规不适用于非标准就业，越来越多的就业者被排斥在社保体系之外，无法享受基本的社保权益，也不利于社保体系的良性运转，迫切需要寻求适应性更强的保障制度。
应对新技术变革的挑战需要考虑劳动与资本、技术之间利益关系再平衡，探索更广泛、更适用的社会安全网。社保体系筹资方向需要考虑从“人”转向“技术”，世界上机器人使用程度最高的韩国， 过去近二十年间失业率持续提高， 目前正在探索征收“机器人税”以补偿对劳动者损失，大胆突破传统思维有助于我们在新形势下探寻改革出路。新技术催生的非标准就业人员以及遭受冲击的失业人员， 需要寻求新的制度将其纳入保障体系，全民基本收入（Universal Basic Income）是由政府或公共部门提供， 旨在无差别针对全体公民的无条件现金保障机制，能够更好地包容受到人工智能等新技术影响的群体，中国也具备探索试验的基础条件。
以提升生产率为导向加强社会保障体系建设
统一社保制度并严格规范执行，长期依靠生产率提升实现社保体系可持续。覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社保体系是新时代中国特色社会保障体系的发展方向。建议以“社保税”方式确保制度和政策的严肃性和强制性，统一规范制度并严格执行标准，消除地区、部门、行业和企业之间的差异化政策，全面有效实施全民参保计划， 尽快实现养老保险全国统筹，社保账户随着人员流动在全国范围自由转移。确保税负公平并切实降低企业负担，营造公平统一的市场环境，彻底消除社保制度造成的经济效率扭曲。严格规范制度以确保名义社保费率与实际负担水平基本一致，目前名义费率再削减一半不会明显影响社保体系筹资能力。
调整完善社保政策并多渠道筹资，缓冲人口结构巨变带来的可预见风险。一方面，通过社保体系内部政策调整缓解筹资压力。适时延迟退休年龄势在必行，但前提性任务是规范和统一法定退休年龄，避免过早退出劳动力市场，一个富有弹性的政策是确定最低待遇享受年龄，更早申领必须按照一定比例削减待遇。明确养老保险个人账户属性，在基金积累制窗口期已经关闭的情况下，放弃做实个人账户转向名义账户制不失为一个可行选择，将长期悬而未决的“空账”问题转化为单纯的隐形债务问题，专注于解决长期精算平衡，也激活了目前闲置的个人账户基金。建立合理待遇动态调整机制，待遇增长原则上不能超越劳动生产率增长或居民收入增长速度。鼓励退休人员自由进出劳动力市场，完善劳动合同、社会保险以及个人所得税等政策，探索最低工资制度豁免、减免社保费以及灵活的劳动合同等，积极开发潜在老年人力资源。
另一方面，通过社保体系之外寻求稳定筹资渠道。国企改制留给社保体系的历史负担，首先由国有资产收益偿还具有逻辑合理性，逐步提高国有企业收益上缴比例，新增部分主要用于补充社保基金，国有资本变现的部分资金可以直接划拨社保基金，主要来源于国有资本划转的全国社保储备基金也应该尽快制定启动方案。继续稳定加大中央财政补助力度，根据未来社保基金平衡状况和缺口规模变化确定财政补贴方案。鼓励市场化的国内外专业投资机构参与社保保险基金运营，引入规范的市场竞争机制增强基金增值保值能力。
作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所
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