高国力 李天健 孙文迁
当前我国城市群发展存在的主要问题
我国城市群处于快速发展阶段，这既是当前我国推进新型城镇化进程的客观要求，也存在地方政府竞相推动、盲目攀比的不良诱导因素。总体上看，我国城市群存在重数量增加、轻质量提升；盲目扩大城市群范围、忽视城市群内部联系；监测评估缺少有效手段、治理模式亟待完善等方面的突出问题。
（一）城市群的划分界定标准缺乏科学性
科学合理的城市群划分与界定是城市群发展的基础。从理论上讲，城市群的范围和边界是由经济规律决定的，而不是靠人为划定。城市群的空间范围经历了一个演变的过程，即从城市到都市区，从都市区到都市圈，最后从都市圈到城市群。目前我国城市群划分和界定主要以行政区划为边界，这种划分方式过于简单和随意，划分标准缺乏对经济联系、辐射范围等因素的考量，政府主导的主观意识比较强烈。
实际上，城市群是一个开放的空间形态，是城市间竞争和合作的博弈产物，是一个不断变化和发展的动态系统。因此，越是成熟发达的城市群，其空间边界应该是越来越模糊的，而行政区域的范围边界相对固定和明确，以行政区划来确定城市群边界，违背了城市群发展的客观规律。
再者，城市群的功能之一就是打破要素流动的行政和空间壁垒， 以地级市、县级市为基本单元的范围划定，无形中加固了壁垒，提高了突破成本，强化了地方保护意识，不利于城市群的形成和发展。同时，以行政区域划分方式会造成人为扩大城市群范围，超出城市群内中心城市的实际辐射半径，无法发挥其要素集聚效应和资源优化配置的作用。
科学合理的城市群划分，应该根据城市间联系程度和相互需求， 应在已有城市密集区的基础上，在充分尊重城市选择意愿的前提下， 吸纳城市进入城市群，不断调整城市群的范围和边界。
（二）城市群内部高效协同发展的功能较弱
从规模和体量上看，我国城市群已经成型并处于不断发展的阶段，但是城市群内部精细化的管理和运作远没有达到成熟城市群的标准。城市群内部的协同无序而紊乱，主要表现在城市联系松散、缺少分工与协作，产业结构趋同、产业布局散乱、重大基础设施建设重复，生态保护各自为战等。各城市以追求自身利益最大化为目标，强调自身规模的集聚和盲目扩张，忽略相互间的协同促进，造成城市群资源利用效率低下。
1.中心城市辐射带动功能缺失
我国城市群的中心城市经济辐射能力不强，经济管理功能较弱， 导致城市群区域内各城市经济发展缺乏协调统一。有的中心城市高度极化，导致要素资源的高度集聚， 反而阻碍了群内要素的正常流动， 产生不合理的城镇体系结构和职能结构。如京津冀城市群内，北京和天津在要素和资源占有方面具有绝对的优势，造成城市群发展缺乏腹地支持力，直接导致了环京津贫困带的产生。
中心城市辐射带动功能的缺失，造成原因一是我国城市群地域面积过大，地形条件复杂，各城市缺乏紧密联系的先天自然条件；二是城市群内部交通网络体系不够健全，轨道交通建设滞后，造成中心城市和其他城市间的联系后天不足；三是中心城市的法定管理权有限，按现行的行政区管理体制框架，中心城市只限于其所辖行政区划范围，不具备跨行政区划的管理协调的权限。
2.城市间分工协作的机制尚不健全
由于各城市缺乏对自身优势和定位的认识，城市功能定位不清晰，尚未形成合理的分工协作关系。地方政府为追求个体利益而争夺资金、资源与建设项目，竞争意识强而合作意识淡薄，造成低水平重复建设和不良竞争。城市间存在着市场壁垒和障碍，信息资源开发与共享缺乏统一平台。城市分工协作的机制不健全在很大程度上制约和影响了城市群区域内的协调发展, 无力克服和解决城市群的分工协作机制不健全问题。
（三）跨区域生态环境恶化制约城市群可持续发展
过去我国长期推行粗放型的经济发展模式，大量的要素资源过快地向大城市集中，尽管极大地促进了城市群的发展，同时也使城市群出现了一系列的生态环境问题。据统计，我国的城市群集中了全国3/4经济总量和经济产出，同时也集中了全国3/4以上的污染产出，导致了生态矛盾严重激化且高度敏感。
我国城市群的生态问题已呈现出显著的系统性、区域性、复合性和长期性等特点, 集中表现为: 城市建设用地迅速扩张，大量耕地被占用；城市热岛效应面积与市区建成面积呈同步扩大趋势；水质性缺水现象普遍，水资源日益短缺，水环境污染呈现流域性蔓延态势，城市河段水质污染严重；大气环境污染呈区域复合态势；土壤污染严重， 持久性有机物污染越来越突出。
由于我国各城市群尚未建立统一完善的生态环境评价体系和环境保护治理机制，加剧了各城市群的生态问题差异化和复杂性，如京津冀地区的空气污染问题异常严重， 北京的雾霾天数达到全年天数的三分之一，其他城市有一半以上空气质量存在不同程度的污染；长江三角洲城市群的湿地生态系统遭到严重破坏，太湖、阳澄湖等湖泊均呈现富营养化现象等；珠江三角洲城市群的空气和水资源质量较为良好，但城市热岛效应突出，固废排放造成的垃圾围城，同样威胁着生态环境。如果各城市仍沿用先污染后治理的传统模式，不在生态环境保护上协同治理，城市群生态恶化问题将会日益突出。
引导我国城市群健康发展的对策思路
我国推进实施新型城镇化进程中，城市群将进入大规模快速发展阶段，城市群的数量、形态、结构、功能等处于快速变化中。必须坚持积极稳妥、质量优先、因地制宜、灵活多样的基本原则，避免盲目贪多求大、互相攀比、急躁冒进等不良倾向，严格控制城市群数量和规模，加强城市群规划、建设和治理的探索创新，促进城市群的规模结构优化、竞争力和带动力提升。
（一）优化空间发展模式，构建合理的城市群规模和结构
纵观中外城市群的发展模式， 主要有两类，即核心城市辐射带动模式和多中心协同发展模式，其中核心城市辐射带动模式又分为单核模式和双核模式。
单核心城市辐射带动模式是指核心城市在城市群中占有主导地位和作用， 其极强的带动辐射功能影响着城市群内的所有城市，如日本太平洋沿岸城市群， 其核心城市东京的人口占城市群总人口的18%，GDP占城市群的22%，覆盖了城市群的主要产业，发挥着综合性的无可替代的全面引领的功能。
双核心城市辐射带动模式是指城市群在发展的过程中形成两个核心城市，它们在城市规模和吸引能力方面相差无几，主从关系不明确，相互依存又相互制约，共同起到辐射带动的作用。比较典型的是成渝城市群，在行政和经济职能中，成都是四川的省会、西南地区中心城市，重庆则是直辖市、西南地区经济中心；成都是高新技术工业基地、文化科技中心，重庆是交通中心和商业贸易中心。
多中心协同发展模式是指城市群中缺少核心城市，但是各城市平衡发展，各有所长、各司其职，互补性较强。如海峡西海岸城市群， 福州、厦门、泉州等中心城市的规模都比较小，虽然各有特色，但均没有形成像上海、广州那样的集聚和扩散效应，正是由于没有经济实力超强的核心城市，西海岸城市群形成了相对均衡的齐头并进的发展模式。
我国城市群在发展的过程中， 应重视和充分利用模式的差异化， 强化各类发展模式的优势，指导城市的功能定位和产业的区域布局。辐射带动的发展模式应突出核心城市的增长极核作用，着力培育核心城市综合性的城市职能，同时注重核心城市与二级城市的产业对接和关联互动；协同发展模式应加强各城市间的分工协作关系，采用错位发展的策略，加强城市间的经济联系和产业关联，不断提升城市群的整体竞争力。
无论何种发展模式，城市群的规模体系和产业结构都是至关重要的。首先，要构建合理的城市规模体系，系统内既要有大城市，也要有中小城市，而且大中小城市的数量和比例应该均衡， 承担的功能也要各有侧重。其次，要有明确的产业结构布局和城市功能定位，以产业集聚为主要形态，依据城市的产业基础和比较优势，赋予城市群内各城市不同的功能作用，通过城市分工形成产业结构合理、经济协调发展的城市群发展格局。
（二）重视基础设施建设，提高城市群的公共服务水平
基础设施建设和基本公共服务是城市系统的硬软件，要想实现资源要素的充分流动，就必须构建以基础设施和公共服务为载体的发达的空间网络体系。
城市群的基础设施既包括交通、能源、水利、信息等重大基础设施，也包括供排水、供送热、污水处理、垃圾处理等市政公用设施，既包括城市内部的基础设施配套完善，也包括城市之间的基础设施连接共享。
提升基础设施建设，一是加强城市群基础设施合理布局和配套衔接，减少重复投资和无序竞争，降低资源浪费和低效利用， 促进基础设施共建共享；二是重点增强有利于城市之间经济联系的基础设施，积极扩大政府预算投资、专项建设资金、境外优惠资金的投入规模、完善PPP相关立法、风险抵押、担保等制度建设； 三是创新基础设施建成后的运营维护和管理模式，探索建立持续的资金投入和人员供养机制，保障基础设施正常高效运转利用。
城市群基本公共服务领域涵盖科技、教育、卫生、文化、体育、住房、环保等诸多方面。提升基本公共服务水平，既包括城市群基本公共服务总体水平的不断提高，也包括不同城市间的基本公共服务均等化程度的提高。
因此，提升城市群公共服务水平，一是要打破行政分割的壁垒， 促进技术、人才、信息等要素的顺畅有序流动，提升资源组合配置的效率效益；二是制定各类专业人才在不同城市间轮岗交流机制， 出台职称职务晋升、项目经费补助、相关税费减免等实施办法， 引导更多专业人才和资源均衡布局，避免优秀人才和优势资源过于集中在超大或特大城市；三是推行各类职业资质、专业标准在各城市的统一认可，减少重复考核和交叉检验，促进相关公共服务在城市群内公认共享。
（ 三） 创新治理模式和管理体制， 强化城市群的系统保障功能
城市群是我国推进城镇化的客观要求，是新形势下新的空间组织形态，具有跨行政区域和多组织协调的特点，这就要求政府在管理上突破传统体制的束缚，探索城市群治理的新模式和管理体制的新突破。
从管理体制和模式的角度，探索建立有规划和投资权利的区域协调机构、相对独立的第三方监督机构、非盈利的社会和行业组织以及政策咨询与研究机构等，形成多种利益集团、多元力量参与的格局， 体现社会各阶层意志的新的管理模式。进一步探索完善城市联席会议、城市联盟、城市共同体等形式多样的城市群合作模式，鼓励协商确定城市群重点领域、重大事项的有关规划、宣言和公告，增强其权威性和约束力。
从公共财政和资金保障的角度，借鉴欧盟国家设立结构基金和凝聚基金的经验，探索设立城市群发展的一体化基金和协同发展基金。基金的来源可以由城市群内各城市出资，同时面向国内外机构、企业和投资者，吸收各类资金进入，共享城市群发展红利。基金的管理依据专门制定的基金使用和管理章程，规范基金的使用程序和方向，确保基金重点用于有利于城市群建设的重大公共性或公益性项目；合理平衡基金的投资结构和收益分配，通过基金的投入使用并配套相关优惠政策措施，引导社会资金及时跟进，有效满足城市群重点建设领域的资金需求。
充分发挥市场配置资源的作用，消除隐形壁垒，破解影响协同发展和城市群建设的深层次矛盾和问题。强化创新驱动，推动城市管理体制、治理方式和运行模式等的全面创新，推动城市功能、品质、要素乃至精神风貌等的全面优化提升。
（四）共建生态共治环境，建设绿色可持续发展城市群
生态环境是经济发展赖以支持和保护的载体，生态功能是城市群功能体系的重要组成部分。由于经济和人口的高度密集，城市群成为生态退化和环境污染的易发区域。生态环境建设应提升到城市群发展的战略高度，以生态共建和环境共治为基本手段，建设绿色可持续发展的城市群。
制定城市群发展规划应尊重城市发展规律，统筹城市空间、规模、产业三大结构，科学规划城市空间布局，实现绿色可持续发展。优化提升城市群的生态品质，坚持在保护中发展、在发展中保护的方针，围绕治理污染、修复生态、建设宜居环境等方面，紧紧抓住治理水污染、大气污染、土壤污染等关键领域，加强区域协作和系统治理，带动区域生态环境质量的全面改善。
发挥生态机制的建设性作用， 建立健全跨区域生态文明建设联动机制，编制实施城市群环境总体规划，加强生态环境综合治理，形成人与自然和谐发展的格局。建立生态文明考核评价机制，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城市群发展的综合评价体系，完善体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。实行资源有偿使用制度， 加快自然资源及其产品价格改革。建立并完善主要污染物排污权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。探索农业人口市民化成本分担机制，人、钱、地挂钩机制，支持城市群内统一的排污权、水权、碳排放权交易市场体系建设、容许建设用地指标在城市群内合理置换流转，建立城市群内利益协商、分配和补偿机制。
推动产业升级和绿色基础设施建设，新建的城市基础设施如轨道交通、能源、供排水、供热、污水和垃圾处理设施等，要按照绿色、循环、低碳的理念进行规划设计。制定城市群生态环保、土地占用、能耗水耗、生产工艺等方面的准入门槛，明确产业进入和项目建设的负面清单，建立成本分担和利益共享机制以及奖励分明的激励约束机制。改造传统产业，积极发展高新技术产业、装备制造业、淘汰落后产能，以循环经济作为发展理念， 积极推进清洁生产，力争做到排放无害化，实现资源的循环利用。
作者单位：中国宏观经济研究院科研管理部/首都经济贸易大学城市学院
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