贾若祥
我国国土空间广阔，区域之间的自然地貌、区位条件、发展基础、发展潜力有巨大差异。促进区域协调发展一直是我国经济社会发展中的重要内容，为了促进区域协调发展，国家在统筹考虑效率与公平、政府与市场、经济与社会、生产与分配、生态与环境等诸多关系的基础上，制定了一系列政策措施，在很大程度上缓解了我国区域协调发展中存在的差距过大和城乡割裂等突出问题，促进了我国区域协调性不断提高。随着新时代我国社会主要矛盾的转换，我国区域协调发展中还面临着不平衡不充分等问题，需要不断完善相关政策，促进我国区域协调发展。
我国区域政策体系现状
我国的区域政策是在我国区域发展的实践中逐步形成并不断完善的。由于我国区域间的异质性很强，差异很大，促进区域协调发展在我国具有非常重要的现实意义。为了促进区域协调发展，我国制定了相关规划，出台了相应的指导意见，其中区域政策是促进区域协调发展的重要支撑保障。
（一）构成了以行业政策为主但区域有别的区域政策体系
目前，我国的区域政策基本上是以行业（领域）政策为主要依托，重点体现区域差别。而且很多区域政策都是在国家的相关规划中制定的。比如国家针对西部地区的政策主要体现在《中共中央、国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》中，共制定了财政政策、税收政策、投资政策、金融政策、产业政策、土地政策、价格政策、生态补偿政策、人才政策、扶持政策等十个领域的政策。东北地区和中部地区也有类似的政策。在《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》中，有专门针对易地扶贫搬迁的政策，列入易地扶贫搬迁内容的区域和人员，就可以享受相应的政策。比如针对贫困地区，国务院专门印发了《“十三五”脱贫攻坚规划》，分别制定了相应的财政政策、投资政策、金融政策、土地政策、干部人才政策五大领域的倾斜性政策，14个集中连片特困地区的片区县、片区外国家扶贫开发工作重点县，以及建档立卡贫困村和建档立卡贫困户享受相关的政策。
（二）初步构建起以基本公共服务均等化为目标的政策框架
推进基本公共服务均等化是我国城乡区域协调发展的核心，也是我国城乡区域协调发展中存在的最大“软肋”，更是建立城乡区域协调发展政策的聚焦点。而且从新时代我国社会主要矛盾转换和新的历史使命来看，推进城乡区域间基本公共服务均等化也是新时代满足人民对美好生活需求的重要内容和实现中华民族伟大复兴的有机组成部分。对于城乡区域协调发展，在不同的发展阶段有着不同的理解。党的十八届五中全会第二次全体会议提出了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，这对于破解我国城乡区域协调发展难题具有重大指导意义，城乡区域协调发展逐步从以往关注城乡区域总量差距开始向关注城乡区域人均指标差距转变， 开始从关注城乡区域经济领域差距向关注城乡区域社会领域差距转变。我国在逐步建立针对农村居民医疗、养老保障的基础上，不断提高标准，逐步化解基本公共服务领域的城乡割裂问题。我国在2018年推进实施养老保险全国统筹，实行基本养老金中央调剂制度，以均衡地区之间的养老保险负担，这为推进城乡区域协调发展提供了很好的支撑。国家不断完善财政政策，加大对基本公共服务的财政支持力度， 不断提高落后地区基本公共服务的财政保障能力，为促进城乡区域协调发展提供了相应的财政保障。
（三）初步形成社会主义统一市场的政策导向
构建城乡区域统一的市场体系是建设社会主义统一市场体系的重要内容，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，破除各种城乡间、区域间的壁垒，促进要素城乡区域间的自由流动。我国通过自由贸易试验区试点，积极探索全国统一的市场准入负面清单制度，消除歧视性、隐蔽性的城乡区域市场准入限制。不断完善有利于城乡间劳动力自由流动的支持政策，全面放宽城市落户条件，深化“人地钱挂钩” 配套政策，打破阻碍劳动力在城乡区域间流动的不合理行政壁垒。深化农村土地制度改革，推进建立城乡统一的建设用地市场，进一步完善承包地所有权、承包权和经营权三权分置制度，深入推进宅基地所有权、资格权、使用权三权分置改革。按照建设统一、开放、竞争、有序的社会主义统一市场要求，率先推动京津冀、长江经济带、粤港澳等区域市场建设，探索建立共同监管、信息互通、规则体系共建和信用体系互认等方面的政策和制度，通过区域一体化市场建设推动全国统一市场建设。
（四）初步建立起兼顾效率和公平的区际利益协调模式
由于区位条件、国家主体功能分区等诸多条件限制，使得我国城乡区域之间的利益关系相互交织，为了实现我国整个国民福利蛋糕的最大化和分配的相对公平化， 我国初步建立起兼顾效率和公平的区际利益协调政策体系。一是初步建立对口支援和对口帮扶体系。我国形成了针对新疆、西藏和青海、四川、云南、甘肃四省藏区的对口支援体系，建立了针对贫困地区和落后地区的对口帮扶体系，通过对口支援和对口帮扶，促进了我国边疆地区、少数民族地区、落后地区加快发展。二是探索建立横向生态补偿机制。我国按照区际公平、权责对等、试点先行、分步推进的原则，不断完善横向生态补偿机制， 拓展了主要生态功能区用于生态建设和民生改善的资金来源渠道，促进了流域上下游之间的协调发展。三是促进城乡区域之间的协作与合作。通过政府搭台、企业唱戏的办法，不断促进相互之间互补性强、合作潜力大的区域间开展对口协作与合作，实现城乡区域间互利共赢发展。
建立有利于促进区域协调发展的政策体系
区域政策要不断明确作用对象，提高政策的精准性。同时，要针对不同的类型区域，制定差别化的区域政策。还有，要不断完善区域政策实施的监督和动态调整机制，充分发挥区域政策的作用。
（一）明确区域政策的作用对象
从有利于推进区域协调发展的角度考虑，明确区域政策的作用对象和甄别主要区域问题对于制定具有针对性的政策非常有帮助。要改变目前以如此大的区域板块为空间单元制定区域政策的模式，要甄别影响区域协调发展的主要问题， 并将问题相对集中的区域划定为区域政策的作用对象。目前，影响我国区域协调发展的主要问题包括贫困落后、经济萧条和过度膨胀等， 那么可以将这些问题集中的区域划定为落后地区，萧条地区和膨胀地区，然后制定有针对性的区域政策。要按照党的十九大精神，根据实施区域协调发展战略和解决区域发展不平衡问题的需要，进一步明确我国区域协调发展中存在的主要问题，并划定这些区域问题比较集中的区域，以这些区域为基本空间单元完善我国的区域政策，提高政策的针对性。要对当前众多的区域类型进行归并分类，甄别区域问题和问题区域。我国目前的区域类型已经非常多，仅从国家层面来看， 有以西部、东北、中部、东部为主要内容的四大战略板块，有作为扶贫重点的国家扶贫工作重点县，有资源枯竭型城市，有老工业基地， 有主体功能区中提出的优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域、禁止开发区域，有作为国家重大区域战略的京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区等，有特殊困难地区，比如西藏、青海、新疆、宁夏、内蒙古等省（区）等，有国务院确定负有先行先试任务的改革试验区，如上海自由贸易试验区、广东自由贸易试验区、天津自由贸易试验区、武汉自由贸易试验区、郑州自由贸易试验区等等。这些不同类别的区域，划分的目的不同，有的是属于区域协调发展中的问题地区，有的则不是。有必要对如此多的区域类型进行梳理归类，根据它们所面临的主要区域问题进行分类管理，明确区域政策的作用对象，重点解决边境地区、资源枯竭型城市、库区、少数民族地区、老区、贫困地区、重点生态保护区、城市密集地区在发展过程中面临的特殊困难，促进区域的协调发展。
（二）完善我国区域政策体系
明确了区域问题和主要的问题区域，那么就可以制定具有针对性的区域政策了。在我国不断完善社会主义市场经济体制的大背景下， 区域政策的制定，要以不严重影响产业公平竞争和构建全国统一大市场为前提。在所有的区域政策中， 最需要推进的就是完善财政转移支付政策。要重点推进预算制度和财政转移制度改革，争取将体制性税收返还全部纳入一般性财政转移支付之中，加强预算外收支管理，尽可能将其纳入预算内管理，财政收支预算和财政转移支付等详细信息及时向社会公布，至少要向同级人民代表大会的全体代表详细公开，并以标准收支推进预算制度改革， 由此推进财政转移支付制度改革， 建立与公共服务相适应的公共财政体系，这是均衡不同地区人均可支配财力和推进区域协调发展的政策核心。同时，针对不同类型地区面临的特殊困难，制定具有针对性的政策，促进区域协调发展。对于边疆地区，要结合国家的“一带一路”倡议，制定有关有利于以贸促工、促进边境中心城市发展和边境互贸区（边境经济技术合作区）的有关政策，重点促进六大经济走廊建设。对于存在特殊困难的资源枯竭型城市，要按照《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》，加大政策支持力度，增强其基本公共服务保障能力，重点用于完善社会保障、教育卫生、环境保护、公共基础设施建设和专项贷款贴息等方面。结合建立矿山环境治理恢复保证金制度试点，研究建立可持续发展准备金制度，由资源型企业在税前按一定比例提取可持续发展准备金，专门用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等。对于重点生态保护区，要通过建立并不断完善生态补偿机制，稳定生态保护区的生态保护资金来源渠道，促进重点生态保护区的生态保护工作。对于库区， 要结合《国务院大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》中的有关政策，切实解决要移民安置问题。对于贫困地区，除了要制定政策加大扶持力度外，还要完善扶持政策， 确保扶持资金能够直接用于解决贫困人口的民生问题。对于少数民族地区，特别是处于边远地区地区生活贫困的少数民族，要制定专门政策给予重点扶持，扶持资金也要直接用于这些贫困人口的民生问题。对于革命老区，继续完善原有的扶持政策。对于粮食主产区，要借鉴发达国家扶持粮食主产区的有关政策，按照中央乡村振兴战略的要求，加大扶持力度，保证粮农的种粮收益能够基本与从事其他行业持平。对于城市密集地区，特别是城市病比较突出的地区，要在环境治理标准、土地利用标准等方面制定相关政策，促进高能耗、高排放企业的外迁，促进此类区域产业结构的优化升级。
1.完善以基本公共服务均等化为导向的区域政策体系
提高基本公共服务统筹层次。不断完善养老金中央调剂制度，在实现基础养老金全国统筹的基础上，加快推进养老金全国统筹步伐。不断提高基本医疗保险的统筹层级，尽快实现省级统筹，积极推动全国统筹。探索建立“全国统筹、省负总责、市县管理、社会监督”的义务教育经费保障机制，进一步提高中央财政用于义务教育的支出规模，研究设立针对深度贫困地区和集中连片贫困地区的农村义务教育专项扶持津贴。强化省级政府统筹职能，加大对省内基本公共服务薄弱地区扶持力度，通过完善事权划分、规范转移支付等措施， 逐步缩小县域间、地市间基本公共服务差距。深入推进基本公共服务领域财政事权和支出责任划分改革，规范基本公共服务领域中央与地方共同财权事项的支出责任分担方式，调整完善转移制度结构，增强市县财政特别是县级财政提高基本公共服务的保障能力。
2.完善以构建统一开放竞争有序的市场为导向的区域政策体系
促进城乡区域间要素自由流动。全面实施全国统一的市场准入负面清单制度，消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制，建立市场准入负面清单动态调整机制和信息公开机制。深入实施公平竞争审查制度，消除区域市场壁垒，打破行政性垄断，防止市场垄断。研究提出促进劳动力跨区域流动的改革意见，全面放宽城市落户条件，深化“人地钱挂钩”配套政策，打破阻碍劳动力在城乡、区域间流动的不合理行政壁垒。促进资本跨区域有序自由流动，完善区域性股权交易市场， 鼓励企业跨区域兼并重组，研究设立跨区域PPP基金。加快深化农村土地制度改革，推动建立城乡统一的建设用地市场，进一步完善承包地所有权、承包权和经营权“三权分置”制度，深入推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。引导科技资源按照市场需求优化空间配置，加强对跨地区侵犯知识产权违法犯罪活动的防范和打击，深化京津冀知识产权服务一体化改革。
3.完善差别化区域政策体系
实行差别化的区域政策。分区分类推进财税、产业、土地、环保、人才等政策在区域层面的落地实施，充分彰显区域比较优势，因地制宜培育和激发区域发展动能， 提高各项宏观调控政策的区域精准性和有效性。中央预算内投资、中央财政均衡性转移支付、专项转移支付继续向中西部等落后和东北等发展困难地区倾斜，完善对重点生态功能区的财政转移支付，研究延长西部大开发和中部地区“两个比照”的税收优惠政策。推动制定差别化的区域产业结构调整指导目录。实行差别化的区域用地政策， 保障跨区域重大基础设施和民生工程用地需求，对边境和特殊困难地区实行建设用地计划指标倾斜，促进东部沿海等开发强度较高地区和城市化地区集约用地。推动建立差别化的区域环境保护政策，加强承接产业转移过程中的环境监管，防止跨区域污染转移。研究制定鼓励人才到中西部地区和东北地区工作的优惠政策，支持地方政府根据发展需要制定吸引国内外人才的区域性政策。
4.建立健全区域政策与财政、货币和产业政策的联动机制
加强区域政策与财政、货币和产业等政策的协调配合，优化政策工具组合，推动宏观调控政策的精准落地。短期要把稳增长和防风险更好地结合起来，加大对经济增速明显放缓地区的短期政策支持力度，通过阶段性提高财政赤字率、实施区域定向准备金率、引导区域间产业转移等手段保持区域经济运行在合理区间，强化对杠杆率较高地区的动态监测预警，遏止地方政府举债冲动，强化地方金融监管合作和风险联防联控，更加有效地防范和化解系统性区域性金融风险。长期要更加注重调结构和促改革，财政、货币、产业政策要服务于国家重大区域战略，围绕区域规划及区域政策导向，通过调节财政收支、加大政策性和开发性金融支持、协同制定普惠性、竞争性、引导性和约束性的产业政策等手段， 加大力度对跨区域交通、生态环境保护、民生等重大工程项目的支持，推动区域高质量发展。
（三）完善区域政策的动态调整
对区域政策的实施效果建立相应的动态监测机制，对于发挥政策的效用，适时调整政策并不断完善政策具有重要作用。在建立政策实施效果评估的时候，一定要吸纳尽可能多的利益相关者参与，增加他们对区域政策实施效果评价的话语权，并可适当扩大利益相关者对调整完善区域政策的建议权甚至参与决策的权利，不能只是政策的制定者自己进行评估，自己进行调整和完善。还有，有关政策的制定标准、内容和过程等信息要及时公开，力求公正，防止不必要的地方攀比。要打破区域政策制定、执行和监督的内部运行制度，争取建立起区域政策制定、执行和监督的信息公开制度，拓宽非政府组织、广大民众等利益相关者的参与渠道， 只有这样，才能保障区域发展中的利益诉求得到充分表达，才能保障区域政策的相对公平公正，才能保障财政资金使用的合法合规合理。同时，要建立起区域政策的动态调整机制。制定好的区域政策并不是一成不变的，要根据区域政策执行的情况和执行过程中出现的问题， 及时进行动态调整，只有这样，才能使区域政策日趋完善。
建立区域政策支撑保障体系
建立区域政策支撑保障体系， 是确保区域政策发挥作用，并能够根据区域发展实践与时俱进适时调整的重要举措，也是确保区域政策有效性和精准性的主要举措。
（一）建立完善区域政策评估体系
根据新时代我国区域发展中存在的不平衡不充分等主要问题以及实施区域协调发展战略的主要目标取向，加快建立并不断完善围绕区域人均收入、经济发展、基本公共服务、生态环境等重点领域，建立区域协调发展评价指标体系，科学客观评价区域协调发展状态，为科学制定区域政策提供参考。同时针对国家发布的区域规划，参照经济社会发展五年规划，开展区域规划实施中期评估和后评估，为及时调整和完善区域规划中的相关区域政策提供支撑。
（二）明确区域政策的责任分工
建立“中央统筹、省负总责、市县参与”的责任分工体系，确保区域政策能够有效运行。国家发展改革委负责区域政策的统筹协调， 财政税务、自然资源、人力资源与社会保障、生态环境、农村农业等相关部委协同推进。明确省级政府在区域政策实施中的主体责任，制定相应区域政策的实施方案，确保区域政策能够顺利实施。
（三）完善区域政策法律支撑体系
抓紧研究制定促进区域协调发展条例，明确部门职能分工，规范区域政策内容。明确国务院有关部门在统筹区域政策中的具体职责， 明确地方政府在推进区域政策实施中的权利、责任和义务，明确社会组织、科研机构、企业等参与区域政策制定和参与区域政策实施的作用。推进区域政策制定的规范化制度化，在总结实践经验和借鉴国外成功做法的基础上，逐步推进促进区域协调发展立法工作，使区域政策制定和实施有法律法规支撑。
作者单位：国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所
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