宋洪远
当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，农业和农村经济发展也到了这个阶段。从发展环境看，近些年，我国农业综合生产能力稳步提升，农产品供给保障能力明显改善，有基础、有条件向更加注重满足质的需求转变； 从发展方式看，原有的依靠拼资源拼消耗、高投入高成本的老路已经走不通了，迫切要求农业向追求绿色生态可持续发展转变；从发展要求看，随着城乡居民收入和生活水平的提高，老百姓更加关注质量安全、生态安全，不仅要求农业提供优质安全的农产品，还要求农村提供良好宜居的生态环境。正是基于上述分析和判断，去年12月召开的中央农村工作会议，习近平总书记在讲话中明确指出：必须深入推进农业供给侧结构性改革，走质量兴农之路；今年下发的中央一号文件，又明确提出要求：实施质量兴农战略，推动农业由增产导向转向提质导向。
贯彻落实习近平总书记讲话精神和中央一号文件精神，推进农业高质量发展，不仅要求农产品质量好、农业产业素质高、国际竞争力强，还要求农业经营效益高、农民收入多、农村生态环境美。落实农业高质量发展的要求，要牢固树立新发展理念，以推进农业供给侧结构性改革为主线，以优化农业产能和增加农民收入为目标，坚持质量第一、效益优先，坚持绿色引领、市场导向，走质量兴农之路，实施质量兴农战略，加快推进农业转型升级，加快推进农业农村现代化。
坚持质量第一，推进质量兴农、品牌强农
当前，我国农业发展质量不高主要表现在三个方面。一是农产品品种丰富，但多而不优。目前， 我国农产品品种齐全、花色繁多， 时不分四季、供应不断，地不分南北、想买就有，但同质化严重，分等分级少，个性化产品缺。二是农业品牌众多，但杂而不亮。在市场经济条件下，品牌就是信誉、就是信用、就是市场，但目前我国农产品大品牌不多，有市场影响力的品牌更少。三是我国农业体量大，但产业大而不强。目前，我国粮肉蛋果菜茶鱼等农产品产量都居世界首位，很多农产品人均占有量也居世界前列，农牧渔种养加各产业门类齐全，产品产量和产业产值都很庞大，但国际竞争力与农业大国地位还不相称，粮棉油糖、肉类、奶粉等进口不断增加，农产品贸易逆差持续扩大。
上述问题表明，提高农业发展质量是当务之急。要坚持质量第一，坚持抓产业必须抓质量，抓质量必须树品牌，坚定不移推进质量兴农、品牌强农，提高农业绿色化、优质化、特色化、品牌化水平。当前和今后一个时期，要重点抓好以下四个方面的工作。
1.大力推进农业标准化。要生产出质量好的农产品，首先要抓好标准化生产。一是加快标准制定和修订。当前，要抓紧制定和修订农药残留标准、兽药残留标准以及其他行业标准。二是加强标准宣传推介。大力宣传农兽药、饲料添加剂、抗生素使用规范，严格落实间隔期、休药期规定，研究制定相应的生产技术规范，从源头上减少非法添加、滥用乱用现象。三是推进规模经营主体按标准生产。把是否按标准生产作为政策支持规模经营主体发展的重要条件，在规模经营主体生产经营过程中，推行良好农业生产规范， 推广生产记录台账制度。
2.切实加强执法监管。我国农业生产经营主体多、产业链条长、地域范围广，必须进一步加强农产品质量安全监管。一是加快推动法律法规制修订。推进农产品质量安全法、生猪屠宰和农作物病虫害防治条例等制修订，为强化执法监管提供法律依据。二是严格投入品使用监管。落实新修订的农药管理条例，推进农药追溯体系建设。严格抗生素准入管理，逐步退出促生长用抗生素。三是加快农产品质量安全追溯体系建设。加大国家追溯平台推广应用，将农产品质量安全追溯与农业项目安排、农产品品牌评定等挂起钩来，率先将绿色、有机、品牌农产品纳入追溯管理。建立农业生产信用档案，将新型经营主体全部纳入监管名录，并实行“黑名单”制度，用“二维码”追溯防止品牌假冒，保证优质优价，保护消费者权益。四是发挥社会监督作用。建立举报奖励制度，畅通投诉渠道，加强行业监督自律。
3.实施品牌提升行动。当前和今后一个时期，要围绕品牌创建、品牌认证、品牌保护、品牌营销等方面加大工作力度。一是大力开展农业品牌提升行动。打造一批农产品区域公用品牌和农产品品牌，将品牌建设与园区建设、绿色食品等农产品相结合，加大品牌创建支持力度。二是强化品牌质量管控。建立品牌目录制度，实行动态管理， 确保农产品品牌“含金量”。三是建立健全激励保护机制。严厉打击假冒行为，为品牌健康成长营造良好环境。四是通过举办农业交易博览会、“双新双创”博览会等方式，搞好品牌营销活动，鼓励媒体宣传推介优质农产品品牌。
4.集成运用现代要素。我国农业质量不高、大而不强，最根本的原因还是产业素质不高，实现农业转型升级必须强化现代科技装备支撑。一是大力推广运用农业新技术。适应产业转型升级和提质增效的要求，遴选示范一些前瞻性、引领性技术，组装集成和转化应用一批特色高效品种或技术，推进农业智能装备示范运用。二是实施现代种业提升工程。全面深化种业权益改革，鼓励和支持科研人员以多种方式参与企业研发，推进科研成果转化，建立以企业为主体的商业化育种创新体系，全面提升农作物、畜禽、水产良种质量。三是提高设施农业发展水平。目前，我国设施农业面积已超过5000万亩，对保障鲜活农产品供给功不可没。今后， 要继续推动设施装备升级、技术集成创新、优良品种推广，着力解决土地板结、化肥农药使用量大等突出问题，促进优质高效农业发展。
坚持效益优先，提升农业竞争力、促进农民增收
当前，我国农业效益不高、农民增收动力不足的问题仍然突出。一是与二三产业比，农业比较效益不高。去年我国农业劳动力占全国劳动力的比重仍高达25%以上，我国农业产值占国内生产总值的比重已降到8%以下，农业劳动生产率远低于二三产业，“种地一亩不如打工两周”。二是农业产业链条短， 农产品附加值不高。尽管我国农产品加工业发展已取得积极进展， 但精深加工不足，产业链条仍然偏短，价值链单一，农民卖的大多还是“原字号”“初字号”农产品。三是农业多种功能挖掘不够，生态文化等价值拓展不充分。随着城乡居民收入和生活水平的提高，人们到农村吃喝玩住、赏花摘果、体验农事已经成为一种时尚。与此相比，我国农业生产考虑更多的仍然是产品多少、“够不够”的问题， 对生产活动和环境中蕴含的经济、生态、社会、文化价值挖掘不够。
导致农业效益低、农民增收动力不足的原因是多方面的。一是生产经营规模较小。我国有2亿多农业经营户，户均耕地半公顷左右， 农机装备使用不经济，规模效益不高。二是生产成本刚性上涨。劳动力、物化成本等不断上涨，融资成本居高不下。目前，我国玉米、大豆生产成本几乎是美国的2倍，竞争力不高的问题十分突出。三是经营主体能力不强。新型经营主体缺乏管理营销人才，农产品销售不畅， 卖不出好价钱，有产量没效益。受国外农产品竞争的影响，主要农产品价格遭遇“天花板”，长期处于低迷状态。当前和今后一个时期， 应重点做好以下四个方面的工作。
1.降低农业生产成本。节本就是增效，要在“机器换人”、降低人工成本上做文章。一是加快推进农业机械化。抓紧研究制定出台农机装备产业转型升级的文件，推出一些有含金量的政策措施。加快实施粮棉油糖等大宗农作物生产全程机械化推进行动，推进农机社会化服务体系建设，开展率先基本实现全程机械化示范县创建行动，开展果菜茶、养殖业和农产品初加工等关键机械化技术试点示范，提高主要农作物耕种收综合机械化水平。二是大力发展集约农业。推进节水节肥节药绿色新品种选育和更新换代，积极发展节水农业，集成推广水肥一体化、喷灌滴灌、测土配方施肥、精量播种等技术。
2.发展农业适度规模经营。一是针对目前我国一家一户小规模经营效益难以提高的问题，积极发展多种形式的农业适度规模经营。一方面，要鼓励家庭农场、种养大户等新型经营主体，通过土地流转、土地互换、土地入股等方式，扩大土地经营规模，提高农业规模效益。另一方面，要健全完善社会化服务体系，积极发展多元化多层次的农业生产性服务业，支持农业生产服务组织开展土地托管、联耕联种、代耕代种、统防统治等直接面向小农户的农业生产托管，扩大服务规模。二是针对我国人多地少国情决定的农业不能追求过大规模的实际，把帮助小农户与现代农业衔接作为一项重要政策。要把对新型经营主体的政策扶持力度与其带动小农户的数量挂钩，鼓励各地将政府补贴量化到小农户、折股到合作社，支持合作社通过统一服务带动小农户应用先进品种技术， 通过代储代销等方式带动小农户抱团闯市场，引导推动龙头企业与合作社、小农户建立紧密利益联结关系，通过保底分红、股份合作、利润返还等，带动农民分享农业产业链增值收益。
3.促进农村一二三产业融合发展。要围绕构建现代农业产业体系，把农产品加工业作为促进农村一二三产业融合发展的重要抓手。一是实施农产品加工业提升行动。推动科企对接、银企对接，支持合作社等新型经营主体发展保鲜、储藏、分级、包装等初加工设施，推动初加工、精深加工、综合利用加工和主食加工协调发展，支持主产区农产品就地加工转化增值，提升农产品加工转化水平。二是加强规划引导和政策支持。针对加工产能与主产区、加工与上下游脱节等突出问题，推动农产品加工业向主产区、产业园区聚集发展，实施农村一二三产业融合发展项目，建设一批农产品精深加工示范基地，创建农产品加工示范园区，打造一批产业融合发展先导区。
4.开发拓展农业多种功能。要采取多种方式把生态文化价值转化为经济效益。一是实施休闲农业和乡村旅游精品工程。大力发展休闲农业，积极推进农业林业与旅游、文化、康养、体育等深度融合。推介一批美丽休闲乡村，鼓励各地因地制宜开展农业嘉年华、休闲农业特色村镇等形式多样的推介活动。二是实施农耕文化保护传承工程。开展中国重要农业文化遗产发掘保护工作，传承农业文化价值。三是实施乡村就业创业促进行动。推动落实金融服务、财政税收、用地用电等双创支持政策，打通人才向农村流动的障碍制约，引导各类返乡下乡人员到农村创业创新，鼓励发展分享农场、共享农庄、创意农业、特色文化产业。
坚持绿色导向，提升农业可持续发展水平
习近平总书记指出，推进农业绿色发展是农业发展观的一场深刻革命。去年9月，中办、国办联合印发了《关于创新体制机制推进农业绿色发展的意见》。今年的中央一号文件又明确提出，良好生态环境是农村最大优势和宝贵财富， 要推动乡村自然资源资本资产加快增值。认真贯彻落实习近平总书记指示和中央文件精神，当前和今后一个时期，要重点抓好以下四项工作。
1.持续推进农业投入品减量使用。当前，农业投入品过量使用、利用率不高，仍是农业面源污染的重要来源，也是影响农业可持续发展的重要因素。今后要在化肥农药使用量“零增长”目标提前实现的基础上，进一步提高使用效率、减少使用总量。一是继续实施果菜茶有机肥替代化肥行动。继续扩大试点范围，开展果菜茶生产大县大市整建制推进试点。二是加快推进绿色防控。开展果菜茶病虫全程绿色防控试点，逐步提高主要农作物病虫绿色防控覆盖率。三是通过政府购买服务等方式，支持新型经营主体、社会化服务组织、国有农场开展化肥统配统施、病虫统防统治等服务。
2.加快推进农业废弃物资源化利用。推进农业废弃物资源化利用，是农业发展新阶段的一项新课题和新任务。一是抓好畜禽粪污资源化利用。聚焦生猪、奶牛、肉牛大县，加大支持力度，扶持生产大县整建制推进试点，提高粪污资源化利用设施装备水平，探索有效治理机制，基本解决规模养殖场粪污资源化利用问题。二是推动落实扶持政策。推动落实沼气发电上网政策，研究制定有机肥补贴政策，推进沼渣沼液有机肥利用，大力发展循环农业。以东北、华北玉米秸秆较多的地区为重点，开展秸秆综合利用试点，推广秸秆农业综合利用十大模式。以西北、西南地区为重点开展农膜回收，建设地膜治理示范县。落实地膜生产新标准，加快推进加厚地膜推广应用。
3.加强动物疫病净化防控。一是抓好重大动物疫病和人畜共患病防控。启动实施动物疫病净化工程，逐步推动全国规模养殖场率先净化。强化动物疫病区域化管理， 有序推动东北4省区无疫区建设，鼓励具备条件的省份建设无疫区和无疫小区。探索建立动物移动监管制度，降低动物疫病传播风险。二是强化屠宰行业管理。加大生猪屠宰资格审核清理力度，组织开展屠宰专项整治行动，严厉打击屠宰环节违法违规行为。持续推进病死畜禽无害化处理体系建设，提升集中处理水平。三是推进执业兽医队伍建设。加强官方兽医培训，引导和扶持兽医社会化服务组织发展。
4.切实加强农业资源养护。统筹山水林田湖草系统治理，切实把农业资源过高的利用强度减缓下来。一是大力实施耕地质量保护与提升行动。将东北优质的黑土耕地划为永久基本农田，优先将黑土地划为粮食生产功能区和重要农产品生产保护区；积极推动黑土地保护立法，探索建立保护奖补政策；以黑土区为重点，集成推广深松深耕技术，提高深耕深松耕地比重。二是强化土壤污染管控和修复。开展耕地土壤环境质量类别划分试点，分区域分品种进行受污染耕地安全利用示范，划定食用农产品禁止生产区，实施湖南重金属污染耕地修复治理试点。三是扩大轮作休耕制度试点规模，初步形成技术模式、耕作制度、核实制度、补贴制度。四是加大草原生态保护力度。组织实施新一轮草原资源清查，落实和完善草原生态奖补政策，实施好退牧还草、退耕还草等工程，提高全国草原综合植被覆盖度。五是大力开展水生生物保护行动。长江流域水生生物保护区要实行全面禁捕，实施长江江豚拯救行动计划，加快制定加强长江水生生物保护的文件， 修复水域生态环境。实施海洋渔业资源总量管理制度，加快捕捞渔民减船转产转业。
坚持市场导向，着力调整优化农业结构
调整优化农业结构，是推进农业供给侧结构性改革、推进农业高质量发展的主要任务。产量结构性过剩是当前农业面临的突出矛盾，供需脱节、资源错配问题仍很突出。要以满足市场需求为导向，以提高农业供给体系的质量效益为主攻方向，深入推进结构调整，优化生产力布局，不断提升产品质量和产业水平，使农业供需关系在更高水平上实现新的平衡。当前和今后一个时期，要重点抓好以下五个方面的工作。
1 . 坚定不移推进种养结构调整。树立大农业观、大食物观，在保障粮食等重要农产品有效供给的前提下，减少低端无效农产品生产，增加销路好、品质高、市场缺的优质农产品生产。一是推进种植业结构调整。现在水稻库存积压严重，库存积压要进一步调减。一方面要通过调整降低收购价格引导生产发展，另一方面要重点压减黑龙江等寒地井灌稻和湖南重金属污染区籼稻生产。近两年玉米调减效果明显，收储制度改革成效显现，市场价格有了回升。要在巩固已有成果的基础上，继续推动“镰刀弯” 地区玉米调减，为优势玉米产区留出发展空间。继续扩大粮豆轮作试点，增加大豆、杂粮杂豆、优质饲草料等品种生产。二是推进畜牧业结构调整。继续推进生猪规模化标准化养殖，优化生产布局，引导产能向粮食主产区、环境容量大的地区转移。加强市场引导调控，防止生猪生产、价格发生大的波动。启动现代化牧场示范创建，实施奶业振兴行动，提升奶业品牌影响力， 引导扩大乳品消费。三是推进渔业结构调整。渔业养殖技术要从重产量转到重质量上来，降低水库、湖泊网箱密度，开展循环水养殖和零用药养殖技术示范，推广稻渔综合种养，加快完成禁养区、限养区、养殖区划定。规范有序发展远洋渔业，建设现代化海洋牧场。
2.加快推进产业向园区集聚。要以“三区三园”为重点优化产业布局，确定不同区域农业发展方向和重点。一是加快划定建设粮食生产功能区、重要农产品生产保护区和特色农产品优势区。加强粮食生产功能区和重要农产品生产保护区高标准农田建设，健全利益补偿机制，加大财政转移支付力度，集中打造谷物和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等产业。加强特色农产品优势区建设，开展农产品特优区创建试点，落实特优区建设规划纲要，强化品牌引领，深入挖掘特色产业生产潜力，打造一批特色优势产业。二是加强国家现代农业产业园、科技园和农村创业创新示范园建设。继续开展创建国家现代农业产业园行动，推动建立国家、省、市、县建设体系，推进产业发展、城乡融合，打造产业升级新引擎；推动创建具有区域特色的农村双创示范园区（基地）；充分发挥国家农业科技园（区）平台作用。
3.加强农产品市场体系建设。产品产得好还要卖得好，要把抓市场、抓营销作为推动农业高质量发展的重要任务。一是加快国家级农产品专业市场建设。要把国家级大市场建设与特优区建设结合起来， 坚持更高标准、更具特色，在做好已经认定的国家级大市场建设的基础上，继续认定一批专业市场。建立健全市场退出机制，确保市场真正发挥作用。二是加强市场流通条件建设。重点支持合作社等新型经营主体建设田头预冷、分拣包装、初加工、物流、冷链、仓储等设施设备，加快拍卖、电子结算等新型交易方式推广应用。三是积极发展农产品电商。实施农产品电子商务出村工程，鼓励大型电商集团进入农村，支持农民合作社开网店，帮助农民上网销售土特产品。四是健全农业市场信息发布制度。定期发布农产品价格指数、大宗农产品供需平衡情况，召开重点农产品市场信息发布会，引导农民发展生产。
4 . 推进信息化与农业融合发展。推进“互联网+现代农业”发展，运用现代信息手段改造提升传统农业。一是构建农业农村数据资源体系。建好用好重要农产品市场信息平台、新型农业经营主体信息直报平台，加快推进政务信息资源整合共享，推动全球农业数据调查分析系统建设，加强数据采集、整合、传输、共享，强化农业大数据应用。二是全面实施信息进村入户工程。扩大整省推进信息进村入户工程示范试点，加快益农信息社建设，强化村级信息员选聘培养，完善建设运营机制。三是实施智慧农业工程。推动建设天空地数字农业管理系统，推进农业物联网试验示范，建立技术标准和监测体系，强化产品研发和推广应用。四是开展农民手机应用技能培训。继续举办培训周活动，完善全国培训平台， 整合线上线下培训资源，帮助广大农民获得信息服务。
5.加强农业对外开放合作。围绕产品、企业、产能走出去，深化农业对外开放合作。一是推动优势农产品走出去。实施特色优势农产品出口促进行动，支持茶叶、水果、蔬菜、水产品等出口，探索建设一批特色优质农产品出口示范基地， 鼓励企业申请国际认证认可、参与国际知名展会。二是推动农业企业走出去。重点支持一批实力强、信誉好的农业龙头企业，着力培育跨国农业企业集团。三是推动农业产能走出去。集成创设一批政策措施，加强境外农业合作示范区和农业对外开放合作试验区建设，支持农机、种子、农药、化肥等企业开展优势产能国际合作。
作者为农业农村部农村经济研究中心主任、研究员
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