程 杰
就业是民生之本、稳定之基、安国之策，就业持续稳定发展是改革开放最大成果之一。40年来，我国城乡就业规模持续扩大，就业结构继续优化，就业质量明显改善， 劳动力市场制度不断完善。进入新时代，就业主要矛盾已经从总量矛盾转变为结构性矛盾，就业质量提升成为满足人民群众美好生活向往的重要内容和关键支撑，应该继续坚持就业优先原则，深入实施就业优先发展战略，着力解决不平衡不充分的主要矛盾，积极应对新现象、新挑战，实现更加充分、更高质量的就业。
就业繁荣是改革开放的最大成果之一
人民群众分享改革开放成果的最直接体现就是充分就业。改革开放带来了世界经济发展的“中国奇迹”，1978~2017年中国GDP年均增速达到约10%，2017年GDP总量已经迈上80万亿元的历史新台阶，作为世界第二大经济体，综合国力和国际影响力实现了历史性跨越。改革开放以来的40年， 是全体居民共享改革发展成果的40年，而广大人民群众分享改革开放成果的最现实途径就是实现就业。改革开放进程中，党和政府始终高度重视就业工作，在从计划经济向市场经济转型过程中，不断打破计划经济体制障碍，充分调动人民群众的创造精神，促进了就业总量持续增加，就业结构不断优化，就业稳定发展有力地推动了我国经济长期快速发展。
40年来，我国城乡就业总量从4亿人扩张到约7.8亿人，就业总规模增长了93%，其中，城镇就业人员总量达到4.2亿人，比1978年增长了346%，年均增速达到3.9%。城镇化是经济增长的结果，也是经济持续增长的重要动力，城乡就业结构的深刻变化是就业繁荣发展的必然结果。改革开放以来，伴随着城乡人口迁移和城镇化持续推进， 农业农村人口和就业比重均持续下降，40年间农村人口比重从1978年的高达82.1%逐步下降到2017年的41.5%，乡村就业人员比重从高达76.3%逐步下降到2017年的45.3%， 城镇已经成为主要的就业部门。
改革开放以来，市场经济体制改革从初步探索到框架完成，再到全面深入，改革步伐从未停顿， 持续不断释放发展动力，特别是党的十八大提出要更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用，使市场在资源配置中起决定性作用，我国正式进入“五位一体”全面深化改革的新阶段。改革开放贯穿于城乡就业与劳动力市场发展的整个过程，大体可以划分为四个阶段。
（1）城乡内部就业扩张阶段（1978~1989年）
改革从农村和城镇各自开启， 城乡分割格局尚未破除，城乡内部就业保持同步扩张。这一时期就业改革的主要任务是打破计划经济体制下的就业体制，配合市场经济体制改革形成双轨制的就业制度。
（ 2 ） 城乡就业分化阶段（1990~2000年）
城乡分割局面打破，农村劳动力大规模迁移城镇开启，农村就业增长基本停滞，城乡就业加速扩展。这一时期围绕社会主义市场经济体制框架，劳动力市场和社会保险制度建设步伐加快，改革的重要任务是配合城镇国有企改制全面推进。
（3）城乡就业转移互补阶段（2001~2010年）
城乡统筹发展加快推进，农村劳动力加速转移并消耗殆尽，城镇就业稳定增长主要来源于农村劳动力加速减少。这一时期围绕和谐社会与全面小康社会建设，确立就业优先战略，市场导向的就业机制，形成了中国特色的积极就业政策体系。
（4）平稳发展新阶段（2010 年至今）
劳动力供给逐渐减少，就业总量趋于稳定，城乡结构持续变化，就业质量成为新诉求。这一时期改革旨在顺应经济发展新常态， 加快推进全国一体化的劳动力市场建设，促进劳动力更加充分自由流动，鼓励和支持创业带动就业，实施就业优先战略和更加积极的就业政策，推动实现更高质量的就业。
就业持续稳定为我国经济社会发展发挥重要保障功能。一是充分就业目标稳步实现。1990年代中后期受国企改制全面实施影响，城镇登记失业率提高到4%。进入新世纪之后，失业保险和就业政策体系逐步完善，登记失业率始终保持在4%左右的控制目标范围内，最近几年保持稳中有降态势，调查失业率也保持在5%左右水平波动，最近两年呈现小幅下降趋势。
二是就业结构不断优化。就业结构变化总体上也顺应城镇化、工业化的发展方向，传统农业部门就业比重逐步下降，非农业部门吸纳越来越多就业。服务业逐渐成为最主要的就业部门， 2013年服务业超越第二产业成为国民经济中最大的部门，2017年进一步提高到45%。改革开放之初，城镇国有部门就业比重一度高达80%，2017年国有部门就业比重已经下降到15%以下。个体私营经济创造大量新增就业，2017年城镇个体私营部门就业比重已经超过50%， 成为最主要的就业吸纳主体。
三是就业质量逐步提升。全员劳动生产率始终保持较快增长，2017年已经突破10万元/年， 为劳动者报酬和工资水平提升奠定重要基础。2017年城镇非私营单位就业人员平均工资达到7 . 4 万元，扣除物价因素，比1978年实际增长16.7倍，年均实际增长7 . 6 % 。工资水平持续提高的同时，劳动者工作强度逐渐下降， 2017年城镇各类企业就业人员中周平均工作时间在40小时及以下的比例已经提高到52%。
四是就业保障水平持续提高。以社会保险为核心的保障体系为劳动者的就业、退休、疾病、职业伤害、生育等建立全方位的安全网， 《劳动合同法》《社会保险法》等法律法规逐步完善，各项社会保险覆盖面持续扩大，到2017年末，城镇职工基本养老保险和医疗保险参保在职职工已经达到约3亿人，工伤保险参保人数达到约2.3亿人， 失业保险和生育保险参保人数也接近2亿人，社会保障水平提升有利于促进劳动力市场健康发展。
就业持续稳定发展的基本遵循
首先，市场化改革是根本之道。中国经济持续快速发展得益于从计划经济体制向市场经济体制的根本性转变。改革开放以来的40 年间，市场经济体制改革从初步探索到框架完成，再到全面深入，改革持续不断释放发展动力。1978 年党的十一届三中全会确立了对内改革、对外开放的战略方针，把党的工作重心转移到经济建设上来， 1992年党的十四大确立我国实行社会主义市场经济体制，明确了社会主义市场经济的改革方向和基本内容，随后市场化改革继续推进。2013年十八届三中全会提出使市场在配置资源中起决定性作用，在市场经济体制改革过程中，劳动力市场逐步发育并保持较强活力，坚定不移的市场化改革为就业繁荣发展注入内在动力。
第二，城镇化战略是动力之源。城镇化几乎与市场化、工业化同步推进，在各种力量共同推动下，传统制约中国经济发展的二元经济结构被打破，大量低成本劳动力加速向城镇转移成为中国经济奇迹的重要支撑。在计划经济体制和严格户籍制度管控下，城乡之间的产品市场和要素市场长期处于分割状态，造成严重的资源配置扭曲， 改革开放为城乡之间要素流动和效率提升提供了可能，尤其是改革重心转向城市之后，确立了率先开放东部沿海地区的发展战略，以珠三角和长三角为代表的城市和小城镇快速发展并形成集聚效应， 工业化和城镇化进程全面启动。强大的市场需求推动了产品和要素突破城乡和地区限制加快流动，户籍制度管控也开始放松， 大量农村劳动力从低生产效率的传统农业部门加速转移到生产效率更高的现代经济部门，成本低廉的劳动力奠定了中国经济竞争力基础，以制造业为代表的产业迅速立足于全球经济之中。
第三，个体私营经济是关键就业渠道。个体私营经济是最具活力的市场经济主体。改革开放以来， 个体私营经济经历了从无到有、短暂调整、逐步发展壮大并发展至今成为最重要的城乡就业吸纳渠道。1982年党的十二大就确立了个体经济是公有制经济必要的、有益的补充。1987年底党的十三大首次明确地承认私营经济的合法存在和发展，提出非公有制经济是社会主义公有制经济的必要的和有益的补充。1988年修改后的宪法确认了私营经济的合法地位，至此个体私营经济突破了长期以来的禁锢政策。1992年党的十四大确立了多种经济成分长期共同发展的方针，个体私营经济彻底摆脱意识形态困扰，进入高速发展轨道。1997年党的十五大明确提出，公有制为主体、多种所有制经济共同发展是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。进入新世纪之后，市场经济体制改革继续深化，非公有制经济的市场准入进一步放宽，党的十八大和十九大再次强调毫不动摇鼓励、支持和引导非公有制经济发展，并明确鼓励参与国有企业改革。在“大众创业、万众创新”推动下， 新经济、新动能加快发展，新技术、新产业、新业态加速成长， 新就业新职业不断涌现，这些动能主要都来自于个体私营经济。根据国家统计局“三新”（新业态、新产业、新商业模式）调查估算，在全部增加的就业中，新动能的贡献率达到70%左右。
第四，全球化为就业扩展注入活力。全球化是世界经济发展不可逆转的大趋势，以2001年加入WTO为标志，中国加速并深度融入全球分工体系，可以说中国既是全球化的受益者，也为全球经济一体化作出重要贡献。全球化对于就业的意义至少体现在几个方面：一是通过全球贸易直接创造就业需求和工作岗位；二是通过纳入全球经济分工体系提高劳动生产率；三是在开放的产品、服务和人力资源全球合作与分工中实现相互学习，提高自身人力资本水平，为持续、高效率的就业创造和经济增长提供支撑。尽管在世界金融危机冲击下，新贸易保护主义出现短暂反复，但在全球价值链中，世界各国经济和劳动力市场已经密不可分，从长期趋势上自由贸易和全球化仍将是主流趋势，中国的劳动力市场和就业发展有条件也有必要继续从全球化中广泛受益。
第五，就业优先战略是重要制度保障。改革开放初期，就业方针和政策总体上要服务于经济体制改革和国有企业改制，政策出发点在于解决下岗失业和冗员问题。进入新世纪之后，就业政策选择更具有积极主动性，就业被放在政府工作的重要位置，开始实施积极的就业政策，逐步确立就业优先原则和战略。尤其是十八大以来，就业优先战略的内涵不断丰富和拓展，强调要继续实施就业优先战略和更加积极的就业政策，并将就业更加充分作为全面建成小康社会的重要目标，以人民为中心的发展思想对就业优先战略也提出更高要求，就业优先原则要求全面贯彻到稳增长、促改革、调结构、惠民生等经济社会发展各领域，就业优先战略确保了就业形势持续稳定。
新时期就业发展的风险应对与战略选择
新时期我国就业发展将面临新挑战。一是新技术革命带来的冲击。根据2016年世界银行发布的一份研究报告显示，1990年代中期以来，很多国家的中等技能职业开始减少，例如普通职员、设备操作人员等，而以管理岗位、专业技术岗位为主的高技能职业、以普通服务人员、销售人员为主的低技能职业的就业比重都在提高，这意味着新技术开始加快替代一些最容易被技术替代的工作岗位， 就业市场的两极分化现象加剧。可以预见，包括中国在内的世界主要国家在新一轮技术革命中都将面临短期的结构性失业或者“技术性失业”，当然从长期来看新技术革命是新的发展契机。
二是人力资本的短板突出。尤其是农村劳动力资源面临被经济结构转型淘汰的风险，青年农民工群体尽管相对于老一代农民工接受了更多的教育，但他们更多从事人力资本积累效果不明显的普通服务业，未来随着新技术、新经济加快发展，这部分群体将首当其冲地被替代，目前以农民工为主体的普通劳动者的人力资本水平难以适应现代经济转型需求。
三是结构性矛盾失衡严重。结构性矛盾主要表现为群体不平衡、地区不平衡和行业不平衡， 经济发展不平衡与就业不平衡相互影响、恶性循环，尤其东北地区和一些资源型城市就业机会减少，长期失业人员丧失就业积极性并加快退出劳动力市场，本地劳动力市场和经济环境持续恶化。
四是劳动力市场制度分割尚未彻底消除。城乡、区域、部门之间的劳动力流动仍然受到一些制度性约束，社会保障制度的可携带性与劳动力流动性存在矛盾，户籍制度依附着的社会福利和权益仍然较强，造成劳动力市场的效率损失和公平性问题。
五是全球政治经济格局面临重大的格局调整，外部环境的不确定性增强。大国之间的贸易摩擦已经超出一般的经贸领域，在全球价值链中双边贸易摩擦将对全球贸易产生影响，从静态的双边贸易观察，中美贸易摩擦不会对我国就业产生较大影响，但长期综合影响具有不确定性。
党的十九大报告提出，实现更高质量和更充分就业是新时代就业工作的总体目标。经济新常态和就业新形势对就业优先战略提出新要求，必须坚持以人民为中心，统筹推进就业岗位创造和就业质量提高。新时期就业优先战略应该着力从以下几个方面推进：
一是积极创造高质量就业岗位。就业规模不断扩大、高质量岗位持续增加是实现更加充分就业和更高质量就业的前提和基础。高质量就业根本上取决于经济发展方式从要素驱动型转向全要素生产率驱动型转变，这要求继续深入实施创新驱动发展战略， 着力推进供给侧结构性改革，加大重点领域关键环节市场化改革力度，激发微观活力，优化要素配置，构建适应国际竞争新形势、符合国家发展新要求的现代产业体系。鼓励创新和技术投入，将战略性新兴产业作为重点支持对象，推动新技术、新产品、新业态、新模式发展， 在创造更多新就业岗位的同时持续提高劳动生产率。对于不断涌现的新经济和新就业，要积极营造更加宽松的体制机制环境，建立灵活有效的监管方式，实现经济发展与就业创造之间的良性互动。
二是不断提高人力资本水平。实现高质量就业从长期来看要得到人力资本的支撑，有必要建立与新时代技能要求相适应的人力资本积累体系，必须要适应经济结构转变和产业升级需要，建设规模宏大的合格劳动者队伍。坚持教育优先发展战略，继续改革完善现代教育体系，建立适应劳动力市场变化的技能培训体系，尤其针对新进入劳动力市场的青年，加强在职在岗培训，建立终身学习计划。着力补齐人力资本的短板，加强对农业转移劳动力的培训，为进城务工人员提供与本地城镇居民同等的公共职业培训服务。适时延伸义务教育阶段是长期提升人力资本水平的务实之举，着力解决城乡和地区不平衡矛盾，积极应对农村贫困地区辍学问题，多渠道创造条件为农村青少年接受高等教育的机会。
三是继续完善就业保护体系。保障劳动者基本权益、消除就业歧视是实现更高质量就业的基本要求。新技术变革正在改变劳动与资本、技术之间的关系， 利益再平衡需要加强制度实施和创新。应该继续加强劳动合同法等相关法律法规实施，消除劳动者在城乡、地区、部门和行业之间的自由流动障碍。加强最低工资制度执行力度，科学动态调整最低工资标准，重点关注中小企业和农村转移劳动者的最低工资覆盖情况。继续完善社会保险制度，尽快实现基本保险制度的全国统筹，切实保护劳动者在就业流动过程中的社会保障权益。完善失业登记制度和失业保险政策，保障非户籍常住人口能够享受与本地户籍人口同等的失业保障待遇和就业培训，根据不同群体的技能特征和失业类型分类开展就业援助。探索建立与新技术、新经济、新就业相适应的社会保护制度，改革传统以“工薪税”方式为主、与就业直接关联的保障体系， 全民基本收入是由政府或公共部门提供，旨在无差别针对全体公民的无条件现金保障机制，我国也具备探索试验的基础条件。
四是始终坚持就业优先战略和积极就业政策的基本取向。不断创新完善与宏观经济政策协同、与现代经济体系建设适应的就业政策体系，全力保持就业行势持续稳定。运用积极的劳动力市场政策， 创造良好的制度条件和激励机制。坚持创业带动就业，营造良好市场环境，加大基础设施投资，降低制度性成本，引导鼓励民间投资，激发经济活力，创造更多就业岗位。加强劳动力市场的供给侧结构性改革，解决劳动者技能与市场需求不匹配矛盾，加大人力资本投资，多渠道拓展普通劳动者的技能培训， 尤其要发挥企业在技能培训中的主导作用，努力降低结构性失业风险。完善以调查失业率为基础指标的信息系统和预警体系，探索建立就业质量指标体系，及时、定期发布相关信息，尤其是反映不平衡不充分的结构性指标，加强就业监测和形势研判，针对贸易摩擦、金融危机等外部冲击能够及时研判，建立宏观经济政策对就业影响的评估机制，为实现更高质量就业和共享发展目标提供决策依据。
2 0 1 9 年是新中国成立7 0 周年，也是全面建成小康社会目标实现的关键一年。就业形势稳定至关重要，就业工作应该重点关注以下几个方面问题：一是妥善应对过去几年化解产能过剩和地方债务风险过程中积累的潜在就业影响，积极做好就业转移、技能培训和社会保障相关工作；二是关注中美贸易摩擦对就业带来的短期和中长期影响评估，对影响较大的局部地区和特定群体开展跟踪监测并出台应对方案；三是监测贫困人口和脱贫家庭的就业状况，继续推进就业扶贫工作，增强脱贫攻坚成效；四是关注边疆少数民族地区、人口净流出地区、资源枯竭地区等就业形势，防止出现局部性失业风险；五是继续做好应届高校毕业生、退伍军人等重点群体的就业工作，同时关注退休返聘或再就业人员、农村迁移老年人再就业等新现象，落实相关就业政策。
作者单位：中国社会科学院人口与劳动经济研究所
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