赵志君 兰克林
全面建成小康社会的扶贫目标和任务
改革开放以来，我国成功地走出了一条中国特色社会主义道路， 发挥了市场在配置资源中的决定作用和政府积极作用，创造了经济高增长奇迹。我国国内生产总值在世界上的位次从1978年的第十位提高到2010年的第二位，人均国内生产总值从1980年187个国家和地区中的162位，上升到2017年185个国家和地区中的第74位。1980年我国和印度的人均GDP几乎在同一水平上（中国309美元，印度275美元）， 但到2017年我国（8583美元）已是印度的4.3倍。
经济成功的一个直接结果就是贫困人口的大幅度下降。按2010 年的贫困线标准，全国贫困人口在2010年已经下降到2688万人，贫困发生率下降到2.8%。然而，当时我国自己制定的贫困线标准偏低。1986年我国的绝对贫困标准为206 元；2007年贫困线为785元，低收入标准为1067元；2008年我国的绝对贫困标准和低收入标准合而为一， 国家扶贫标准被确定为1067元， 2009、2010年分别调整为1196元和1274元，而联合国和世界银行提出的贫困线标准是日均1.25美元。按照中国当时的贫困线标准，只能满足最低限度的生存需求，离广大人民群众的美好生活和发展需求还有很大距离。2011年中共中央决定将国家扶贫标准提高到农民人均纯收入2300元（2010年不变价），比1274元的原标准提高了80%。按照当年9月1日的汇率标准换算，这一贫困线相当于年收入360美元，即每人每天1美元，虽然其名义值仍然低于联合国和世界银行的标准，但按照国际购买力平价，这个扶贫标准相当于日均1.8美元，超过了联合国和世界银行的标准。在新的扶贫标准下，2010年贫困人口数量从原标准下的2688万人上升到16566万人。虽然2011年贫困人口减少了4328 万，但2012年新上任的党和国家领导人仍然要面对12238万贫困人口， 在2020年实现全面脱贫，攻坚压力之大是不言而喻的。
2013年11月，习近平总书记在湖南湘西考察时提出了精准扶贫的概念，他指出“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标。” 2013年底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，提出了以建立精准扶贫工作机制为核心的六项机制创新和十项重点工作。2015年6月在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会上，习近平总书记进一步提出了“六个精准”的要求和“四个一批”的举措：“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。各地都要在扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准上想办法，出实招、见真效。······要因地制宜研究实施‘四个一批’的扶贫攻坚行动计划，即通过扶持生产发展一批，通过移民搬迁安置一批，通过低保政策兜底一批，通过医疗救助扶持一批，实现贫困人口精准脱贫。”
2015年11月，习近平总书记进一步提出了“六个精准、五个一批”的扶贫工作思路，即通过扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、成效精准，确保各项政策好处落到扶贫对象身上，通过扶持生产和就业发展一批、易地搬迁安置一批、生态保护脱贫一批、教育扶贫脱贫一批、低保政策兜底一批，确保未来五年使中国现行标准下七千多万农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部脱帽，到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。
本文的主要任务是根据国家统计局公布的扶贫工作进展情况和存在问题，结合我们的实地调研，在对扶贫工作现状评估的基础上，提出政策建议。
贫困状况的地区差异和财政专项资金使用不够精准的问题
按照每人每年2300元（2 0 1 0 年不变价）的农村贫困标准，各省市自治区每年都根据物价水平对当地的贫困线进行调整，全国范围内看，2018年的贫困线标准按现价是3500元左右。2017年末农村贫困人口下降到了3046万人，比上一年末减少1289万人，贫困发生率从2012 年的10.2%下降至2017年的3.1%。
从区域结构上看，东、中、西部地区农村贫困人口全面减少，大部分省、自治区的农村贫困发生率基本上都下降至10%以下，但中西部地区的贫困人口发生率明显高于东部地区。2017年东部地区农村贫困人口300万人，比上年减少190万人；中部地区农村贫困人口1112万人，比上年减少482万人；西部地区农村贫困人口1634万人，比上年减少617万人。2017年农村贫困发生率降至3%及以下的省份有19个， 包括北京、天津、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、湖北、广东、重庆等。另外12 个省、自治区的贫困发生率在3%以上。贵州、新疆和西藏位列前三， 贫困发生率仍然在12%以上。到2017年底仍然有334个深度贫困县的贫困发生率达11%，110个县的贫困发生率超过18%， 16000多个村贫困发生率超过了20%。
为贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》精神，打赢脱贫攻坚战，确保2020年所有贫困地区和贫困人口全部脱贫，从2016年开始中央财政进一步加大了对扶贫工作的支持。中央财政提供专项扶贫资金在2015 年460.90亿元的基础上，2016、2017、2018年中央财政每年新增专项资金200亿元，比上年分别增长43.4%、30.3%和23.2%。2018年中央财政预算安排补助地方财政专项扶贫资金增加到1060.95亿元。（见表1）
从专项资金的分配看，中央充分考虑了各个地区的差异和对扶贫资金的需要，资金分配明显偏向贵州、新疆、西藏、云南、甘肃和四川等中西部地区。
虽然扶贫工作取得了巨大进展，但根据国家审计署对21个省的312个贫困县（含114个深度贫困县）的2500多个乡镇、8000多个行政村的抽查，在落实“六个精准” 和“五个一批”工作部署方面还存在很大偏差，一些地方的扶贫工作存在严重的形式主义、弄虚作假、违反中央八项规定的现象。第一， 扶贫对象不精准。有的县将扶贫资金投向企业、合作社和大户，未与贫困户利益挂钩。第二，资金使用不精准。有的县将产业扶贫资金等直接发放给贫困户，没有做到专款专用；还有的县将扶贫资金用于景观修建、外墙粉饰等；有的县在易地扶贫搬迁范围、建设标准等环节层层加码，造成资金缺口严重，无法完成原定任务；25个县的19亿元未按规定纳入统筹整合范围；23个县纳入统筹整合的70多亿元实际仍专款专用；4个县将已挪作他用的1.8亿元纳入统筹整合范围，影响数据真实性。第三，措施到户不精准。还有的县存在虚报脱贫数据等问题。96个地区建档立卡数据不够完整、准确，真正的贫困户未按规定享受助学金、危房改造补贴；23 个地区易地扶贫搬迁规划不合理、 配套不齐全；30个地区脱贫标准把握不准或未按规范验收，将一些“两不愁、三保障”未落实的贫困人口认定为脱贫。此外，部分扶贫资金和项目监管仍较粗放，有28.11 亿元被骗取、套取或挪用，举借的11.75亿元闲置，还有261个项目（投资2.88亿元）长期闲置或未达目标。
金融“惠民政策”执行中的偏差
农牧区贫困家庭收入单一， 收入主要依靠传统农牧业和打点零工。脱贫攻坚涉及大量保障民生工程，坚持推行惠民政策的实施，让各族群众不断增强获得感、幸福感，对边疆农牧区兴边富民战略尤其重要。然而，脱贫攻坚涉及政府、家庭、银行各个层面，一些惠民政策在实行过程中出现了偏差， 存在产生新的贫困的隐患。下面， 我们以新疆新源县克孜勒金格勒村为例，分析扶贫攻坚工作中存在的问题。
截至2017年10月底，新疆新源县克孜勒金格勒村共有农牧民385户、1320人、291栋房屋，其中贫困户52户、195人，占比13.51% （2016年贫困标准3026元）；25岁至55岁的农牧民多数靠打零工赚点生活费，维持家庭开支。人均年收入10480元，人均饲草饲料耕地15.56亩，农牧民定居房103栋，农村安居房42户，自建房116栋；农牧民贷款数额达1440多万元，户均3.74万元，人均1.1万元，95.5%以上的居民生存离不开贷款；人均贷款额1.09万元，贷款方式是信用或联保，用途于生产资料经营，期限1-3 年，利率均是执行国家规定利率的2 倍以上、4倍以内。
该村49.24%的劳动力常年在家进行季节性劳动，非季节性剩余劳动力基本都闲置在家，只有7.8% 的劳动者外出务工；随着牲畜、化肥、种子等生产成本越来越高，一些牧民不得不出卖自己的牛、羊等生产资料。
解决农牧民贷款、帮助农牧民发展生产本来是金融扶贫的一项重要举措，但现在又成为一些农牧民返贫的主要原因之一，而且这种现象带有普遍性。以牧民阿布德热西提• 依赞一家为例，该牧民世代居住在克孜勒金格勒村，2011年初家庭尚有资产大约20多万元，其中生产资料牛、羊、马和土地约10万元，房产和圈舍折合约10万元，无任何外债。现在家中共六口人，四个子女中两个女儿已工作，另有一子一女仍是在校学生。两个打工子女，除去个人日常支出，每人每月只剩下200-300元，每年可供家庭开销之用的可支配收入6500余元，但每年的生活必需品支出1万余元，入不敷出。2011年5月获得国家富民安居房补贴7.7万元，因资金不足又以生产经营方式贷款5万元，合计花费12.5万余元修建安居房和牲畜圈舍。因有5万元的贷款，该家庭每年要偿还贷款利息4200元，贷款到期后还面临5万元本金无力偿还的问题，每年靠借新还旧的循环贷款方式维持。目前阿布德热西提• 依赞家庭资产有9万多元，其中房屋和圈舍折合约7万元，耕地面积约40亩。
幸运的是，在金融“访惠聚” （访民情、惠民生、聚民心）工作组的推动下，2017年7月17日，40 户建档立卡贫困户124.9万元的“养殖贷款”变成了“两免一补”小额扶贫贷款，贷款利率从8.4%降至基本利率4.35%，以后每年产生的10.4 万元利息由县财政支付，即40户牧民使用了124.9万元的无息贷款。阿布德热西提• 依赞一家是政策受益者，他们的生产资料短期贷款现在已转变小额脱贫贷款，并享有利息减免政策，但到期后仍欠贷款本金5 万元。如何偿还贷款本金，是否又会产生新的贫穷，已经是脱贫攻坚深层次要考虑并解决的问题。
像阿布德热西提• 依赞这样因建房贷款导致贫穷的约占整个村组贫困人口半数以上。这种建房贷款行为并不是牧民因为生存问题采取的不得已而为之的行为，在很大程度上，是从惠民建房政策执行过程中衍生出来的问题，政府、银行和牧民都有责任。
关于建立扶贫攻坚长效机制的思考
（一）转变和创新思想观念
一些基层干部，仍然沿用计划经济时期简单粗暴、行政命令等家长式的工作方法，不做实际调查研究，一味为完成上级的工作而完成任务，老办法、新办法、硬办法、软办法都统统用上，工作好累好辛苦，得不到群众的认可和上级的理解，使很多惠民工程流于形式，政策执行不到位，未实现国家赋予的脱贫帮扶目标，导致一些基层矛盾和问题已越来越突出。
基层组织要正确宣传报道攻坚脱贫意义，采取各项具体措施和不同方式，坚持不懈地做好和宣传好党和国家对农牧民脱贫、惠民的各项政策，让农牧民切实体会到党和政府关怀的同时，也让他们懂得只有依靠自身努力才能从根本上摆脱贫困。要帮助他们分析贫困原因， 借助外力挖掘自身潜力，引导他们牢固树立自强自立、勤劳治贫的思想，调动主观能动性，开发内动力， 使他们自觉主动配合惠民工程自发组织发展生产，改善生活质量。
基层干部只有真正把农牧民利益置于心中，做到“以事理和法理服人、以感情感化人、以文化创新激励人、以脱贫致富振奋人”，才能准确把握群众工作的重点。真正做到体恤民情、以人为本、权为民所用、利为民所谋，避免党和国家惠民政策变成伤民工程，甚至败家工程。
（二）提升长效基本保障功能
社会保障制度作为一种收入再分配手段，是为了满足人民基本的物质文化需求，事关广大社会成员的切身利益和积极性的发挥，必须要考虑增进公平与提高效率的有机结合。建议完善三项社会保障制度，作为基层组织绩效考核重要指标。一是进一步细化面向农牧民贫困人口的最低生活保障制度，建立动态监测考核机制，对现有贫困人口中要通过一定技术含量的甄别，将之公开公正地纳入社会救助范围。二是强化和提高农牧民合作医疗保障制度和保障范围，增加农牧民公共卫生支出，建立农牧民医疗救助制度，防止农户因病返贫和因贫失医。三是建立农牧业补贴保障制度，在市场经济发展的趋势下，需要建立健全有效粮食、牧业生产过程补贴机制，增加社会占用量份额。
（三）提高农牧民的科技文化素质，培育发展新动能
现在党和国家的脱贫攻坚政策陆续到位，全社会力量踊跃为贫困户捐物捐资，少数贫困户存在严重依赖思想，甚至少数人认为，国家为贫困户发放财物是理所当然的。一些农牧民依靠国家的建房补贴资金，借巨资翻盖住房，纯属攀比心理。借债建房行为比较盲目，没有充分考虑家庭实际情况，盲目拔高住房标准，扩大建房面积；在无力还房贷的情况下，每年不得不想尽一切办法，变卖生产资料，通过民间高利贷等方式偿还贷款本金和高额利息，依靠再贷款维持生存，逐渐导致家庭一步步走向贫困。有的农牧民定居后，不满意定居点，借款购房、租房搬迁到县城，使经济本来十分拮据的家庭雪上加霜，这部分特例属于思想依赖国家的扶持。
决定生产力因素是生产者、生产资料和劳动对象。农牧区贫困人口文化素质较低，思维观念还停留在自给自足的自然经济时期， 没有发展动力，安于现状；主观脱贫意识较差，缺乏危机感和创新精神，难以适应现代农牧业的生产方式，缺乏适应现代市场经济的谋生技能。
针对这些问题，首先要加强生产者的能力培育，每个家庭要培养一名大学生或有一定技术的成员， 每个村组要有信念坚强和经验丰富的带头人，通过出台优惠政策引导各类人才回乡或扎根在基层，逐步成为扎根基层精准脱贫引路人、致富能手带头人。其次，要培育“造血”功能，开展科技脱贫致富。各级政府应下大力气加大对农业科技培训的投入，开展农牧民实用技术培训，使大多数农牧民都掌握一至二项实用技术和操作技能，以发展当地农牧业产业化为主，以市场为导向，以农牧产品为原料，加工或提供原材料为主具有地方特色的支柱产业，通过特色产品辐射村组基地建设，通过基地建设建立每个家庭生产销售网络。
（四）改革农村信贷体制
当前农牧民缺乏住房财产权抵押、土地承包经营权贷款等抵押法律文书，出现融资难的现实问题， 惠农政策仍然难解农牧民“贷款难”的问题，目前农牧区融资渠道仅靠农村信用合作社发放贷款，普遍采用五户至十户农牧民信用联保贷款，这也是当地农村信用合作社不得已而为之的发放贷款方式，违背贷款常识，甚至是自欺歁人，进一步恶化了整个农牧区的金融信用环境。主要表现在，一是只顾眼前利益，为创表面业绩，提高利率， 借新还旧，以贷收息，沉淀大量不良贷款转为账面正常贷款后，形成事实上的隐形不良贷款。二是直接转嫁为信贷风险，有的地方政府为盲目追求政绩和规模效应，过度扩张，采取多种方式大量套取信贷资金，贷款用途不真实，抵押物无权证，担保无效力，借贷双方每年采用借贷还贷方式循环周转，在偿还贷款本息前提下，难以取得农牧民信贷扶贫的效果。
当前，边疆农村信贷资金呈“哑铃”原理，一端是党和国家的各项惠民资金，一端是农村信用合作联社等信贷资金沉淀，举起中间杠杆是急需信贷支持的贫困客户群体，资金在“哑铃”杠杆中循环， 对农牧民来说举起“哑铃”的目的是强身健体，脱贫惠民资金和农村信用合作社信贷资金能否发挥杠杆平衡的作用，能否达到预期目的， 关键在于制度设计和实施。
定位金融扶持主体，立足服务“三农”的工作核心。采用农牧民家庭各项数据的大数据集中分类管理的模式，准确定位客户精准信息，用现代科技手段完善防控风险，创新更适合农牧民群体的金融服务模式，立足服务“三农” 范畴。大力发展邮政储蓄银行、村镇银行、贷款公司和农牧民资金互助社等多家金融机构，来解决“三农”融资难问题。
反哺农牧民，助力脱贫责任。当前在农牧区金融机构单一，仅靠当地农村信用合作社机构，在政策性高存贷差的保护下，效益利润逐年大幅增加，在农牧民实体经济的客户群体中居于优势地位。由于利率“非市场化”，造成系统垄断暴利的同时，降低了金融体系的效率，针对农牧民产生诸多社会问题，解决所有这些问题的思路和核心就是建议各级政府清理金融机构“沙漏”的巨大利润，反哺农牧民，助力社会脱贫，履行社会责任和义务，彻底消化因疾病、上学、建房等原因负债的家庭。
完善小额信用贷款机制。现在农牧民小额信贷没有依靠市场机制建立，没有遵循金融市场规章运行，解决途径首先是要摸清低收入人群底数，把有创业愿望、贫困户和特殊人群及时纳入脱贫小额贷款范围。其次，探索性地将脱贫小额贷款与合作社组织联合开展脱贫工作，建立“合作社+农户”的会员机制，农户向合作社入股，成为合作社会员，合作社再为农户贷款担保，使合作社与农户之间建立不可撤销的有经济利益的契约关系，再设立股份制的担保公司，为政策性农业发展银行的贷款提供商业性担保。第三，完善防止干预和监督管理系统，防止地方政府过多干预小额信用贷款，直接干预帮助农牧民的贷款减免，后果是极大地破坏了农牧民的信用，又使部分目标群体对金融信贷产成了豁免预期。同时建立合理的内外部监督管理制度和信息系统，建立具有有效约束机制和工作竞争机制的小额信贷监督管理体制。
作者单位：中国社会科学院经济研究所/中国农业发展银行新源县支行
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