王 哲
前不久，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确2019 年为“基层减负年”。《通知》指出，对涉及城市评选评比表彰的各类创建活动进行集中清理， 该撤销的撤销，该合并的合并。这一举措可谓恰逢其时、意义重大。近年来，随着我国城镇化进程的加快，提升城市治理水平， 创新城市治理方式，打造宜居宜业、适应未来的高质量城市治理体制机制，已成为新时期城市建设的关键性目标。通过城市创建（“创城”）活动以创促建、以创促管、以创提质、以创争优， 力争在短时间内提升传统上易被忽视的市容市貌、城市绿化等领域的治理绩效，已成为新时期城市建设的重要抓手。然而，城市创建活动在有力促进地方政府围绕相关领域“补短板、强弱项”的同时，也日渐暴露出三方面的问题， 需要在正确把握科学规律的基础上，对各类创建项目进行集中清理与整治，提升创建活动成本收益比，切实为基层减负。
城市创建活动成效显著
城市创建简称“创城”，指的是地方政府围绕特定城市荣誉称号评选所开展的系统性准备活动。按照项目发起方行政级别和覆盖范围不同，城市创建项目分为国家级创建项目和地方性创建项目，前者以“全国文明城市”“国家卫生城市”“国家园林城市” 等为代表（ 见表1 ） ， 后者则包含了省级、市级、县级等不同级别涉及广泛领域的项目， 如“省级园林城市”“省级文明乡镇”“市级文明街巷”“市级美丽乡村”等。
相比一般性的政府绩效考评体系，城市创建项目具备独特的激励优势，在提升地方非经济领域治理绩效方面成效显著。在传统的基于目标责任制下的官员绩效考核体系下，由于以GDP为代表的经济类指标具备基础性、高权重、高可度量性（measurability）三大优势，追求政绩和晋升的地方主要官员习惯于将精力重点投入经济建设领域，对于生态、文化、民生等非经济领域的建设投入相对不足，导致一些城市建设领域出现了“短板”甚至“缺项”。相比较来说，城市创建活动则可以在一定程度上解决这一激励偏差问题。通过开展围绕特定领域的创建活动，可以有效激励下级地方政府暂时“集中注意力”， 根据评比标准“查漏补缺”，有助于达成“补短板、强弱项”的功效，尤其是在传统上的“老大难”领域，如市容市貌、城市绿化等。正如笔者在A省C 县围绕“省级园林县城”调研所发现， 通过参与“ 省级园林县城” 创建，C县政府一改过去十多年“唯GDP”的施政方式，投入巨资升级城市环境设施，两年内该县城市街道绿化率、建成区绿地率、人均公园绿地面积三项指标均实现翻倍，成效超过去10多年的总和； 占道经营、车辆违停、垃圾遍地等顽症、痼疾也快速较少甚至消失， 群众的文明意识、文明习惯日渐养成，城市整体风貌、品位得到巨大提升。
城市创建活动已暴露出三方面问题
在取得显著成效的同时，当前我国城市创建活动逐渐暴露出三个方面的问题，严重影响了基层治理生态，亟待出台相关改革措施加以规范调适。
第一，低层次“创城”项目过多过频，干扰基层政府机构日常运转和企业、群众正常生产生活， 加剧地方政府债务风险。高水平、高层次的城市创建项目，如“全国文明城市”“国家卫生城市”“全国园林城市”评选等，由于能够体现国家最新政策导向，指标体系设置也相对科学，因而能够对地方政府形成良性激励，促使其围绕若干重点领域和短板提升治理绩效。也正是由于创建项目的有效性，在部门利益驱使下，近年来省级以下的各类低层次、低级别的城市创建项目数量快速增加， 远超合理数量范围。一些基层地方政府几乎“年年有评比、月月搞创建”，常常是刚接待完一个验收组，马上又投入到下一个创建项目中，一些地方甚至几项创建同时开展，导致政府机构无法正常运转，基层干部疲于应付、苦不堪言。为了应对上级的检查暗访，不仅基层干部天天如临大敌、高度紧张，企业和群众也深受其扰，很多企业被迫停产停工，市民群众则时常被要求背诵口号、统一口径，一些城市甚至要求出租司机和志愿者在检查组突击来访时能够做到及时“通风报信”。
大量低层次的城市创建项目还推高了地方政府债务水平，加剧了地方政府债务风险。创建活动名义上具有自愿参与性质，一般不配套资金，地方政府必须自筹相关财政经费。很多财政状况吃紧的地方政府，尤其是中西部地区的区县政府，面对巨额的项目支出压力，要么直接将任务布置给更为基层的街道居委会从而转移支出压力，要么向政策性银行、平台公司、企业大量借款，甚至强制企业捐款。调查发现，由于缺乏偿债能力，对于必须偿还的债务，很多地方政府采取“借新债还旧债”等方式应付，将债务负担转嫁给后一任地方领导；对于企业借款，则通过各种手段久拖不还，几年后干脆“新官不理旧事” 甚至拒不承认，企业对此怨声载道却又无可奈何。
第二，考评指标体系设置片面追求高标准和全面性，好高骛远、面面俱到，催生考核验收中的隐性腐败。科学合理的考评指标体系是城市创建项目发挥良性作用的关键。指标必须围绕关键领域， 紧扣要害问题，具备适应性、可行性和简洁性，争取达到“跳起来摘桃子”的激励效果。片面追求指标体系的高标准和全面性， 容易导致激励扭曲和错配现象， 反而事倍功半。当前一些城市创建项目中，指标设计随意性较大， 指标体系设置背离科学原则的情况时有发生。一方面，一些项目设置的目标严重脱离实际、好高骛远， 达标事实上成为“不可能完成的任务”。例如，某省设立的“省级园林县城”考核方案中，要求“全年空气质量二级以上天数达到310天”“地表水环境质量标准达三类以上”，而根据调查，当时该省全年平均空气质量达到二级或以上标准天数仅为190天， 全省大多数地表水环境为五类或劣五类水， 均距标准有很大差距， 根本不可能实现。另一方面，在部门利益驱使下，很多项目考评指标体系追求面面俱到， 力图建立“大而全”的考评指标系统，使得不同城市创建项目间出现大量交叠重复指标，地方政府常常无所适从。
片面追求指标体系的高标准和全面性，将可能导致达标成本过高甚至无法达标。在这种情况下，地方政府究竟有没有在创建项目中达标， 部分甚至全部取决于项目考核组的主观意志和偏好，这某种意义上构成了一种“ 创租” ， 不仅严重影响了指标体系的客观性和公信力， 更使得创建项目异化为部门逐利的工具， 甚至成为滋生腐败的温床。在实践中，力求成功“创城”的地方政府，面对无能为力的达标要求，往往不得不通过各种方式，谋求验收组的认可与理解。在此过程中，隐性的各类腐败行为，如请客、托关系甚至送礼等，往往伴随着创建活动的全过程，甚至成为成功创建的“窍门”和“捷径”。
第三，长效机制缺乏，一些“创城”项目沦为浪费严重的“一阵风”工程。在创建活动中，地方政府往往热衷于通过运动式治理方式，组建由地方一、二把手亲自挂帅的“创建办”，并与各职能部门领导订立责任状，动员各方资源“举全市/县/乡之力”， 力图短时间内成功“ 创城” 。这种以非常规代替常规的治理方式， 在付出巨大行政成本的同时，极容易导致“一阵风”式的结果，甚至前功尽弃。一旦创建活动结束，地方政府将很快从临时创建状态中脱身，地方治理状态将很快恢复原状，造成巨大的资源浪费。
近年来，为了巩固创建项目的最终效果，一些项目开始设置所谓“复检”环节，即在地方成功“创城”3—5年之后，组织考核小组再次对地方进行复查验收。复查合格的，保留称号，复查不合格的，给予警告，并限期整改，整改不合格，则取消称号。从理论上看，复检环节可以防范“创城” 项目的短期性。但由于两方面因素的制约，复检环节的最终效果仍有待观察。第一，复检的频率很低。很多项目只是在地方成功创建后3 —5 年复检一次， 而在这几年之间则没有任何检查措施， 这意味着地方只需要在复检前重新“抓一把”即可，之后则一劳永逸。第二，复检的形式主义色彩非常明显，难以构成“可置信威胁”。调查显示，与项目考评验收相比，很多项目的复检只是“走走过场”“做个样子”“补个程序”好回去交差，复检团根本不会进行真正意义上的考评。
优化完善城市创建项目的建议
解决当前城市创建活动中暴露出来的三方面问题，需要从存量和增量两方面入手，在优化改良既有项目的同时，严控新增项目。具体建议如下。
第一，加强统筹规划，由省级部门牵头，对省内各类城市创建项目进行集中清理和合并，形成创建活动项目库。应尽快出台《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》落实细则，增强政策可操作性和适用性。由省级部门牵头，组织专门人员队伍对现存省级以下涉及城市评选评比表彰的各类创建活动进行统一调查摸排、分析研判。在充分听取部门和基层干部意见的基础上，本着“宜少不宜多、宜精不宜滥” 的原则，重点清理四类项目：一是不切合实际、对推动相关工作作用不大的项目，二是企业设立的项目，三是有悖于党和国家既定方针政策的项目，四是过时无效的“僵尸项目”。对于内容交叠、领域重复的项目，原则上应予以合并，确实不能合并的，项目发起机构应提供详细的情况说明，并提交省级相关部门审核。集中清理和合并行动完成后，应形成统一的《创建活动项目库》， 并及时向社会公示，接收各界监督。《项目库》中没有列出的创建项目一律停止进行。
第二，坚决纠正“唯高”“唯全”的错误倾向，探索建立长效机制，提升项目考评方案的科学化水平。设立项目考评方案专家咨询机制，在充分听取、吸纳外部专家和其他相关部门意见的基础上，对既有和新设立项目的指标体系及标准进行重新研究审定，明确其选取意义与设定依据，减少和纠正原项目指标设置中的随意性和盲目性。在突出关键性指标权重的基础上，缩减考评体系指标数量和“一票否决”类指标数量， 删去重复、无意义、无法实现的指标，替换陈旧、数据收集难度大、数据质量低、主观性过强的指标， 适当提升量化指标的比重。探索建立长效机制，综合运用现代科技信息手段，加大考评和复查行为的监督检查力度，强化考评结果运用。
第三，完善审核程序，严格控制新设项目，杜绝变相增设项目。提高项目设立门槛，严把进口关，除中央国家机关明确要求举办的项目外， 对于地方新增项目，原则上应由发起部门起草完整的项目书并按照程序逐级报批，由省级相关机构综合考虑地方发展情况，进行审批后向社会公布， 未经申报和批准, 一律不得举办。对于三类项目原则上不予设立：一是不切合实际、对推动相关工作作用不大的项目；二是有悖于党和国家既定方针政策的项目；三是申报程序缺失、材料不实的项目。加大监督检查力度，坚决防范杜绝通过“大项套小项”、设立子项目等方式变相创设新项目的行为。
作者单位：中国宏观经济研究院社会发展研究所
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