黄征学
规划是党治国理政的重要抓手。新中国成立以来，我国逐步建立以发展规划（计划）为统领、以空间规划为基础、以区域规划和专项规划为支撑的国家规划体系，推动国家发展战略“落地生花”。新时代以来，规划体系加快完善、规划定位逐渐清晰、规划协调更加高效、规划合力开始显现，夯实了国家战略实施的基础。但规划体系的演进不是一蹴而就的，而是渐渐深化的过程。总体而言，大概经历了四个阶段。
规划（计划）体系萌芽阶段
新中国成立后，我国借鉴前苏联的经验，始于1953年编制五年计划。其中，改革开放前共编了5个五年计划，但只有“一五”计划编制程序比较规范、实施效果比较好， 其他4个五年计划均未经全国人大正式审定，也基本没执行。“一五” 时期，国家为安排156项重点工业项目，开始在国内十几个城市开展城市规划试点，重点在空间上落实“一五”计划中重大生产力布局。这个时期，发展计划和城市规划之间的关系是比较明确的，即，发展计划重点谋划“干什么”，城市规划主要落实“在哪干”。
改革开放后，国家对发展计划编制更加重视。计划关注的重点也从经济转向经济和社会并重。从“六五”计划开始，经济计划变成经济社会发展计划。作为解决“怎么干”的各类专项规划体系也加快建立。与此同时，城市规划和土地利用规划体系也开始逐步确立。1984 年颁布的《城市规划工作条例》首次提出直辖市和市的总体规划应把行政区域作为整体，合理布置城镇体系。1989 年全国人大常委会通过的《中华人民共和国城市规划法》正式将城镇体系规划纳入编制城市规划不可缺少的重要环节。2008 年《城乡规划法》颁布实施，城乡规划的职能和作用得到极大拓展，城乡空间管控的能力得以加强。在此期间，1987年， 原国家土地管理局开始尝试编制《全国土地利用总体规划纲要（1987- 2000年）》。在经济快速增长、城市加快扩张、耕地大量流失的背景下， 城市规划主要是引导城市空间扩展， 土地利用规划主要是控制耕地转用的规模和速度。发展计划和城市规划、土地利用规划等空间性规划慢慢发展成并行的两大体系。
这个时期，发展计划和城市规划、土地利用规划等空间性规划对重大项目、重大生产力布局“落地”关注均不够，相互之间的关系不明确、关联性不强，规划体系没有形成合力，规划实施效果大打折扣，被社会戏称为“规划规划、纸上画画，墙上挂挂，全是废话”。
发展规划体系初步建立阶段
随着社会主义市场经济体制改革的逐步深入，政府管理经济的方式和手段也要求做出适应性调整。作为政府工作重要抓手的规划体制也面临重大改革。“十一五” 时期，首次将“计划”改为“规划”，同时，把经济社会发展的主要指标分成预期性指标和约束性指标。其中，预期性指标是政府引导社会预期的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为来实现；约束性指标是政府在基本公共服务和生态环保等涉及公共利益领域对相关部门提出的工作要求，要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保有关指标的实现。明确两类指标的性质，对理清政府和市场的边界、强化政府在公共服务和生态环境领域的责任具有重要的指导意义。
但随着规划被理解为“第四种权力”，“部门权力规划化”的倾向愈演愈烈，规划管理陷入各自为政的窘境，难以形成有效的规划体系。为推动发展规划编制的系统化、规范化、制度化，2005年国务院印发《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号），明确发展规划由“三级三类”构成。“三级” 即国家、省和市县；“三类”即总体规划、专项规划和区域规划。其中，总体规划是战略性、纲领性、综合性规划，是编制本级和下级专项规划、区域规划以及制定有关政策和年度计划的依据；专项规划是总体规划在特定领域的细化，是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目、安排政府投资和财政支出预算、制定特定领域相关政策的依据；区域规划是总体规划在特定区域的细化和落实，是编制区域内省（区、市）级总体规划、专项规划的依据。同时，国发33号文对发展规划编制、衔接、审批管理和规划评估调整均做了原则性规定。特别是“十一五”开始开展的中期评估，不仅为规划调整预留空间， 而且为编制下一个五年规划夯实基础。中期评估和调整制度的建立， 提高了规划的执行力。
国发33号文印发后，区域规划的地位更加明确，作用更加彰显，推动了区域规划的迅猛发展。“十一五”以来，国务院出台了一系列区域性的指导意见和区域规划，设立了12个国家综合配套改革试验区和19个国家级新区。这对完善发展规划体系、实施分类管理区域政策、促进区域协调发展等方面发挥了重要的作用。但同时也因部分地区无序开发、过度开放、分散开发导致优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题。以雾霾最多、最频繁的2013年为例，当年我国持续大规模雾霾污染涉及17个省（市、自治区），影响四分之一国土面积以及6亿人。
空间规划体系建设积极推进阶段
发展规划体系一统江湖后， 总体规划解决了“干什么”、专项规划解决了“怎么干”，但“在哪干”的问题一直没有解决。三类规划本来可以“各展所长、各得其所”，但往往是“自拉自唱”“自我循环”，或谓“四自工程”，即自己立项、自己编制、自己评审、自己实施。为实现“自我循环”，发展规划向空间规划延伸、城乡规划向区域规划延伸、土地规划向国土规划延伸， 越位缺位并存，功能交叉重叠，协调成本高昂，法律定位不清。空间规划始终“犹抱琵琶半遮面”。虽然国家先后出台《全国主体功能区规划》和《全国国土规划纲要》，引导国土空间科学开发利用，强化国土空间的管控，但空间规划体系的构建一直处于摸索阶段。
从2008年开始，地方政府自发探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等“多规合一”，编制地方空间规划，这个时期是“自下而上”向国家部委争取空间管理政策和权限的过程。党的十八大以来，特别是习近平总书记在2013年中央城镇化工作会议上首次提出探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，形成“一个县（市）一本规划一张蓝图”之后，“多规合一”真正进入国家推动期，主要特征为自上而下的授权式改革。2014 年，国家发改委、原国土资源部、原环境保护部、住房和城乡建设部四部委联合印发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》（发改规划[2014]1971号），提出在全国28个市县开展“多规合一” 试点。2015年《生态文明体制改革总体方案》首次明确提出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”， 并指出“空间规划分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级”。2016年，福建、贵州、广西、云南、海南、宁夏等省区以省级空间规划试点为契机，积极开展市县“多规合一”试点，探索“多规合一”的具体思路。除以上省区外，其他尚未列入省级空间规划试点的省区市基于发展的需要，很多都自行开展了“多规合一”试点。在技术方法、政策保障、法律法规、规划体制改革等方面都积累了有益的经验。有部分市县正积极探索建立“多规合一”的法律法规，为“多规合一” 提供法治保障。如，2016年5月1日， 厦门正式颁布实施《厦门经济特区多规合一管理若干规定》，成为我国首部对“多规合一”管理进行立法的地方性法规。有地方“多规合一”已经政府批准开始实施。如， 浙江开化编制完成的《开化县空间规划（2016-2030年）》已于2017年8月24日获得浙江省政府批准，这是我国首个获批的市县空间规划。2018 年3月，国务院机构改革，要求新组建的自然资源部整合原国土资源部国土规划和土地利用规划、国家发展和改革委员会主体功能区规划以及住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，负责建立国土空间规划体系并监督实施，至此，空间性规划的“三国演义”“多规混淆”的局面基本结束。
总体来看，市县开展“多规合一”试点以来，各地区坚持“合理念、合思路、合技术、合平台”的原则，积极探索、务实创新，基本实现“一个县（市）一本规划一张蓝图”的目标，“底图”“底盘”“底线”的作用更加凸显，已经在规划理论、体系、方法、重点内容、组织保障等方面积累了可复制、可推广的经验。这个阶段，国土空间规划体系构建加快推进，但体系之间的关系不太明确，特别是上下级国土空间规划如何衔接、国土空间规划与详细规划以及专项规划之间如何协调等问题没有明确规定。部分试点地区在采用“1+N”方式构建空间规划体系，即在“N”个空间性规划上加了“1”个空间规划；部分试点地区（如，浙江开化）采用“1—N”的方式构建空间规划体系，即编制“1”个包含多种空间要素的空间规划，减少其他空间性规划编制的数量。2019年5月，中共中央国务院颁布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号）搭建起了国土空间规划体系的四梁八柱。
规划体系加快完善阶段
尽管早在党的十七大报告就已提出要完善国家规划体系，但由于国土空间规划的长期缺位，“在哪干”问题始终悬而未决。直到党的十九大报告明确要求“创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制”， 建立国家规划体系再次提上议事日程。2018年3月国务院机构改革，国土空间规划的职能被赋予新组建的自然资源部门，发展规划和空间规划并行的态势已然形成。为确保规划形成合力，2018年11月，中共中央国务院颁布《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发[2018]44号）要求“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑， 由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系”，并且对明确各类规划功能定位、统筹规划管理、规范规划编制、强化政策协同和健全实施机制等方面的要求。与2005年国发33号文相比，2018年中发44号文出现以下几点变化：首先，虽然纵向体系依然由国家、省、市县三级构成，但在横向体系方面，发展规划与专项规划、区域规划、空间规划相互并列，只是定位和功能发生变化；其次，33号文更强调规划编制，44号文则建立了编制、目标、协调、实施、评估、调整监督、考核全链条、全方位、全过程的管理流程；第三，为突出发展规划统领作用，44号文更加强调横向体系之间全过程的衔接；第四，在全面依法治国大背景下，44号文强调推进立、改、废、释的工作，完善法律法规，提供强有力的保障。在发展规划和空间规划的关系方面，44号文回归“初心”，提出空间规划要为发展规划提供空间保障，发展规划要“明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排，为国家空间规划留出接口”。
与此同时，在总结前期试点经验的基础上，结合中发44号的精神，中共中央国务院颁布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，强调国土空间规划体系由国家、省、市县、乡镇五级以及总体规划、详细规划和相关专项规划三类共同构成。与国发33号文和中发44 号文相比，18号文具有以下特点：首先，更加重视从战略到操作链条的构建，强调上下级规划的协调，进一步强化规划“落地”；其次，不论是规划技术、审批体系、管理手段，还是规划管理平台建设，均突出“融合”理念；第三，坚持权责一致的原则，构建“谁编制，谁实施”“谁审批，谁监督”的编制和审批体系，推动规划瘦身；第四，交通、能源、水利、农业、信息、市政等基础设施，以及生态环境保护、文物保护、林业草原等专项规划，纳入国土空间规划体系。
讨论
中发44号文和中发18号文是新时代完善国家规划体系的两个纲领性文件，对规划编制、协调、实施、评估、监督、考核等方面都做了一致性要求，但在体系构建方面稍有差别。首先，在规划层级上， 44号文强调三级，18号文把市县分成二级，还增加了乡镇层级。层级不一致，规划之间的衔接会出现问题。从提高行政效能，推进政府扁平化管理的角度，三级规划体系更符合未来行政管理体制改革的方向。建议市级规划突出市辖区，市辖县（市）独立编制规划。同时， 积极推进乡镇编制土地利用规划和详细规划，不编制以“三区三线” （生态、农业、城镇空间和生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界控制线）为主要内容的国土空间规划。这既有利于防范划定的“三区三线”碎片化，也便于发展规划和空间规划的衔接。其次，在规划体系分类上，国发33号文认为专项规划属于发展规划体系，中发18号文认为专项规划属于国土空间规划体系， 中发44号文认为专项规划是国家规划体系中支撑体系，三个文件对专项规划的定位稍有差异。建议规划体系分类回归44号文精神，明确国家规划体系由发展规划、空间规划、区域规划和专项规划共同组成，其中，发展规划是统领、空间规划是基础、区域规划和专项规划是支撑。第三，44号文强调区域规划是国家规划体系重要组成部分，18号文把“跨行政区域或流域的国土空间规划”作为专项规划。区域规划和区域空间规划究竟是什么关系、各自内容的侧重点是什么，在国家规划体系中扮演何种角色，尚需进一步明确。结合现有基础，建议区域规划更强调发展和合作，区域国土空间规划强调约束和“三区三线”划定。第四，在规划期限方面，发展规划和专项规划的期限是5年，国土空间规划的期限是15年，规划之间衔接也存有障碍。建议国土空间规划根据发展规划中期评估成果以及以5年为周期开展评估，进行适应性调整，协调好规划期限不一致的问题；专项规划则要遵循国土空间规划开展布局。（参考文献略）
作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所
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