符正平
在制度创新，尤其是政府职能转变和法治创新方面，前海这几年一直排在全国第一；在营商环境建设方面，也是全国的一个标杆。前海管理局是全国第一个全面实施法定机构管理模式的机构，为南沙、海南、上海等自贸区提供了启发和借鉴。坚持问题导向、行政效率提升、制度创新具有可操作性，都是这一体制带来的优势。下一步， 前海需要克服制度创新碎片化等问题，在管理体制上向自贸港看齐。
一是针对制度创新碎片化的东西比较多、系统集成明显不够的问题，应从顶层设计层面，对标全球最高水平的自由贸易园区，赋予前海一定的自由贸易港功能。全世界做得好的自由贸易园区，或多或少都赋予了自由贸易港的功能。所谓自由贸易港功能，主要包括境内关外地位的授予，实施“一线放开，二线管住，区内自由”。可把前海综合保税区升级为特殊综合保税区，尤其是对进出香港、澳门的货物在特殊综合保税区内免于海关申报，允许货物国际中转集拼分拨等。区内自由，主要是指前海自贸区内的市场主体在业务经营方面享有自由。因前海自贸区主要是针对香港开放现代服务业，在国家核定的服务业开放细分行业范围内，可取消行政审批，实施备案登记制，凭营业执照直接开展业务经营。为了解决“大门开，小门不开”的问题，对香港服务业的资质、标准、规则进行互认或单方面认可，尤其是市场主体来自香港地区的，可直接采用香港的标准和监管规则。同时，在人员流动方面，最大限度给予在前海的从业人员出入境和居留等方面便利，实行港人港税，并简化税制。在资金跨境流动方面，对于资本项目下的资金流动，按照金融服务实体经济原则，根据市场主体信用等级，通过专门的账户系统（F T 账户）并运用大数据技术进行资金自由流动方面的授权和精准监管。在信息与数据流动方面，也要根据市场主体的业务需求，在保证数据安全的前提下，允许数据的有序跨境流动，尤其是涉及一些服务业业态的发展离不开数据的跨境流动时。前海制度创新碎片化的问题，源头就在于没有享受足够的自由港体制机制。国家层面需要继续给前海赋权，在服务业开放模式上赋予前海自由贸易港功能，从根本上解决问题。
二是治理机制上，要从单一法定机构概念转变为法定机构群体概念。从当代自由港的现实看，采取法定机构是自由港治理的基本形态，因为自由港是一种高度亲商的环境，需要决策速度快，有激励机制和最优营商环境。在治理模式方面，自由港法定机构是一个群体， 而不是单一机构。前海管理局目前是一个单一机构概念，将来应把法定机构发展为群体概念。目前的核心问题在于，金融、海关等关系到自由港运作效率的核心部门是隶属于中央的垂直管理部门，这些垂直管理部门遵循政府机构的管理模式，与法定机构的企业化运作机制要求有较大差距，这会导致跨国企业感觉从商不方便。所以， 要按照自由港模式大胆探索垂直中央事务管理部门如何放权、授权， 推动形成法定机构群。另外，也要按照产业聚集原则，设立具有较强行业属性的法定机构。如迪拜的国际金融中心，实行的是英国的法律，聘请国际人才担任法定机构的高级管理人员。前海在法治化营商环境方面应该先行先试，尤其是在普通法和大陆法两大法系的融合创新方面具有制度创新的优势。随着前海的扩区， 前海作为特殊经济功能区有可能跨越不同的行政区，经济功能区与行政区如何进行协调，尤其是社会治理领域如何进行协同，是值得探索的新领域。
三是要转变政府主导理念， 自由港应是商人共同体。从历史来看，自由港是小政府大社会，社会组织尤其是商人组织高度发达。政府应转变主导和包揽大小事务理念，培养商人的自觉意识、自治意识。实现服务业开放，要从理念到规章制度坚持“真改革、真开放” 的决心。
作者系中山大学粤港澳发展研究院副院长、中山大学自贸区综合研究院院长
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